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上訪利益鏈的三個(gè)節(jié)點(diǎn)

利益鏈?zhǔn)窃诮鉀Q利益矛盾的過程中形成的,“越級——截訪”的上訪格局是利益鏈形成的關(guān)鍵條件。如果村民只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上訪,是不會產(chǎn)生利益鏈的,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不將到鎮(zhèn)里上訪統(tǒng)計(jì)在信訪指標(biāo)內(nèi)。在信訪治理中有三條利益鏈較為明顯,而這三條利益鏈正是在越級——截訪的過程中形成的,是基層政府維穩(wěn)的三種手段,三條渠道。

鏈條一:訪民——基層政府利益鏈

這個(gè)鏈條主要是訪民利用信訪考核和維穩(wěn)壓力,要挾基層政府,從而獲取不正當(dāng)利益。這些訪民主要包括老上訪戶、上訪專業(yè)戶以及釘子戶,他們具有豐富的上訪經(jīng)驗(yàn),摸準(zhǔn)了地方政府的命門,知道了地方就怕越級上訪尤其是赴京訪,從而找到了通過上訪獲利的門道。

筆者在河南和平鄉(xiāng)為期半年的田野調(diào)查顯示,2004年以后,該鄉(xiāng)的農(nóng)民上訪案件急劇增加。2005—2008年4年間,和平鄉(xiāng)共發(fā)生上訪案件280起,形成了一個(gè)新的信訪高潮,占1978-2008年30年來上訪總量的60%(見表1)。

每逢黨和國家的重大政治活動、重大節(jié)日,這些訪民便蠢蠢欲動,伺機(jī)上訪,而地方政府便如臨大敵,將這些人列為重點(diǎn)穩(wěn)控對象,而這正中了他們的下懷。有些訪民很多時(shí)候只是作出要越級上訪的樣子,即使真的發(fā)生了越級訪,并不是為了上訪而上訪,而是為了借此給地方政府施加壓力,從中獲得好處。

筆者某重大節(jié)慶前夕在河南一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查農(nóng)民上訪,一位老上訪戶放聲要去北京上訪,鄉(xiāng)政府非常緊張,派鄉(xiāng)人大主席負(fù)責(zé)包案穩(wěn)控,堅(jiān)決不能讓他赴京訪。為此,鄉(xiāng)里給他家安裝了電話,送油送面,這位老上訪戶不滿足,說自己家里困難,要求給他兒媳婦辦低保,鄉(xiāng)里承諾辦理,并送去數(shù)千元錢給其收麥子用。

在一票否決的信訪考核之下,基層信訪工作的目標(biāo)是零上訪,否則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績和晉升就會受到影響,甚至被免職處理。在筆者調(diào)查的河南某縣,就有兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記因?yàn)檩爡^(qū)內(nèi)發(fā)生了赴京訪而被免職,在基層干部當(dāng)中引起了強(qiáng)烈反響。為了保住自己的烏紗帽,鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對上訪的態(tài)度是只要不越級訪就行,在自己的任期內(nèi)只要不出事就行,為此,就要花錢買平安,這就是維穩(wěn)的邏輯。

訪民正是利用了這一點(diǎn),有些訪民甚至相約一塊赴京上訪,造成集體越級赴京訪的壓力,從基層政府那里獲取不正當(dāng)利益?;鶎痈刹繛榱俗员#瑹o法開展有效治理,只能將矛盾擊鼓傳花,花錢買平安,只要不在自己任期內(nèi)出事就行了,這便是訪民——基層政府利益鏈條的邏輯。

鏈條二:政府層級間利益鏈條

在一票否決的信訪考核之下,下級政府向上級政府送禮要求少報(bào)甚至瞞報(bào),上級政府則利用登記、通報(bào)和排名的權(quán)力,從下級政府部門獲得好處。于是,圍繞著信訪考核,上下級政府之間便形成了一條利益鏈,在這一利益鏈條之下,信訪工作就是銷號,而不是真正地去解決問題,是一種捂住眼睛哄鼻子的數(shù)字游戲。

一旦發(fā)生越級訪,基層政府除了啟動應(yīng)急預(yù)案,采取穩(wěn)控措施,積極截訪之外。同時(shí)要動用私人關(guān)系向上級信訪部門打招呼,沒有私人關(guān)系,就用金錢開道鋪墊關(guān)系。爭取不要將信訪登記在案,只要不登記,就不算信訪案。地方政府會想方設(shè)法在信訪大廳之外就把上訪人員穩(wěn)住。

因此,為了達(dá)到這樣的效果,就要和信訪部門的工作人員維持好私人關(guān)系,光靠個(gè)人感情肯定是不行的,要靠錢打點(diǎn),這就形成了政府內(nèi)部層級之間的利益鏈。筆者曾在河南中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查,該鎮(zhèn)是一個(gè)資源大鎮(zhèn),每年財(cái)政收入上億元,經(jīng)濟(jì)上有活力,各類利益矛盾也多。所以,該鎮(zhèn)同時(shí)也是一個(gè)信訪大鎮(zhèn),信訪工作在縣里排名倒數(shù),影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的政績,要求盡快改變信訪工作的被動局面。

該鎮(zhèn)負(fù)責(zé)信訪工作的副書記對筆者說:信訪工作就是銷號。當(dāng)時(shí)正值中秋節(jié)前夕,他出面代表鎮(zhèn)里宴請縣信訪局領(lǐng)導(dǎo)和工作人員,并且給主要領(lǐng)導(dǎo)送2000元的超市購物卡,一般工作人員500元的購物卡。對基層干部而言,并不是天生就要做壞事的,這樣做實(shí)屬無奈之舉,如果信訪形勢太嚴(yán)峻,還要到市里、省里去打點(diǎn)。在中央政府之下,每級地方政府都有自己的上級,每一級信訪部門都要去打點(diǎn)自己的上級,直到北京。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)講了這樣一個(gè)故事,該鎮(zhèn)的一名農(nóng)村青年在國家信訪局做保安,都能通過信訪撈錢好處,給地方政府打電話提供消息,地方政府要給他好處,起碼要給充200元的話費(fèi)。據(jù)一些媒體報(bào)道,還有一些地方政府工作人員在北京向一些警察送紅包,以將上訪人員帶回,動輒數(shù)千元甚至上萬元。

鏈條三:保安公司——地方政府利益鏈

這個(gè)鏈條主要是針對赴京上訪而言,訪民一旦到了北京,問題的性質(zhì)就不一樣了,就會由普通的信訪案件演變成政治問題,并且也脫離了地方政府的控制,因而更加具有不可控性。所以,在信訪考核中,集體赴京上訪,赴京訪并且造成惡性事件的,對地方干部的處理是最嚴(yán)厲的。因而,訪民為了給地方政府施加壓力,就會不惜一切代價(jià)赴京上訪,就像一位縣領(lǐng)導(dǎo)講的,訪民到北京去是為了見縣長,即提高自己在談判中的價(jià)碼。

而地方政府為了避免被追責(zé),就會想盡一切辦法截訪,一個(gè)訪民赴京,鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少要派兩個(gè)干部去截訪。但北京很大,基層干部并不熟悉,這就出現(xiàn)了一個(gè)巨大的市場,即幫助全國各地的地方政府截訪,穩(wěn)控上訪人員。于是,一些保安公司,甚至是社會閑散人員,便瞄準(zhǔn)了這一市場需求,與地方政府簽訂合同,提供截訪、看管、押送等一條龍的維穩(wěn)服務(wù),而地方政府為了避免麻煩,也愿意花錢買服務(wù)。但是,這些截訪人員魚龍混雜,素質(zhì)低,態(tài)度粗暴,動輒打罵上訪人員,容易引發(fā)惡性事件,如媒體揭露出來的打死人、強(qiáng)奸女訪民等事件。

將截訪業(yè)務(wù)外包給保安公司,這對地方政府而言是一種理性選擇,是在維穩(wěn)壓力之下的理性行為,保安公司也是一種市場行為,滿足了某種需求。但是,這都是工具理性,而非價(jià)值理性,工具理性扭曲了價(jià)值理性。公民本身有信訪權(quán),有表達(dá)自身訴求的權(quán)力,而國家信訪局就是為了訪民上訪而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu),為什么還要截訪呢,這是對訪民權(quán)利的嚴(yán)重?fù)p害。并且保安公司并不具有限制公民人身自由的權(quán)力,他們的行為是違法的,是要堅(jiān)決制止的。

基層干部也并不愿意赴京截訪,維穩(wěn)使然,他們對這種信訪局面也有意見,他們認(rèn)為,既然設(shè)立了國家信訪局,就放開了讓老百姓去上訪啊。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記給筆者說:我剛開始的時(shí)候也不理解,為什么中央對一個(gè)赴京上訪的人那么重視呢,后來我明白了,我這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個(gè)人到北京上訪,全國這么多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上訪人都到北京上訪,這絕對是一個(gè)政治事件!

一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的普通糾紛到了北京,就成了一個(gè)政治問題。在這種維穩(wěn)的壓力之下,利益鏈就形成了,這條利益鏈雖然符合市場規(guī)律,但不符合政治價(jià)值,并且風(fēng)險(xiǎn)也最高,容易引發(fā)惡性事件,使矛盾趨于惡化,嚴(yán)重影響干群關(guān)系。

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰

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