【摘要】權(quán)力清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。在全面深化改革的背景下，權(quán)力清單制度是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督、確保權(quán)力正確行使的重要制度。在宏觀把握上，應(yīng)嚴(yán)格樹立原則紀(jì)律、汲取各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并統(tǒng)一全國規(guī)范；在中觀戰(zhàn)略上，可結(jié)合相關(guān)改革舉措，采取廣泛多層級的立體化推進(jìn)形式；在微觀戰(zhàn)術(shù)上，應(yīng)以嚴(yán)格的核查問責(zé)制度、信息化政府建設(shè)和協(xié)商式民主建設(shè)為配套保障；在深化實(shí)施時，則需深入研判法律約束、改革盲區(qū)和未來限度，從而把握改革脈絡(luò)。
【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 廉政建設(shè) 行政體制改革 國家治理 懲治和預(yù)防腐敗體系
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。①中央發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》也將權(quán)力清單作為“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”的重要制度予以強(qiáng)調(diào)。②可見，在全面深化改革的時代背景下，推行權(quán)力清單制度已成為行政體制改革和廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。
權(quán)力清單制度的內(nèi)涵
權(quán)力清單制度是權(quán)力公開透明運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確及時向社會公布，主動接受社會監(jiān)督。該制度要取得成功，要達(dá)到四個目標(biāo)要求，分述如下：
第一個目標(biāo)要求是“三個全覆蓋”，即層級全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋。層級全覆蓋，是指縱向從頂至底，從中央到基層的各級黨和政府都應(yīng)全面推行權(quán)力清單制度，不存在不受監(jiān)督的特殊層級；部門全覆蓋，是指橫向到邊，即凡是掌握公共權(quán)力的黨政部門（國家安全機(jī)關(guān)除外）都應(yīng)制定并公開自身的權(quán)力清單，不存在不受監(jiān)督的特殊部門；領(lǐng)域全覆蓋，是指除涉及國家機(jī)密的權(quán)力之外，所有其他公共權(quán)力都應(yīng)在統(tǒng)計和公開之列，不存在不受監(jiān)督的特殊權(quán)力。三個“全覆蓋”應(yīng)成為權(quán)力清單制度的基本原則，這不僅符合公平原則，而且能有效消除權(quán)力公開的暗區(qū)、盲區(qū)，提高制度的權(quán)威性和有效性。
第二個目標(biāo)要求是制度規(guī)范化，即權(quán)力清單的編制過程、公開過程，都要由全國統(tǒng)一的制度加以規(guī)范，不能由各地區(qū)、各部門隨意開展。制度化是確保權(quán)力清單制度嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性的基本條件。
第三個目標(biāo)要求是詳細(xì)具體化，即權(quán)力清單的內(nèi)容必須明確而具體，不能模糊籠統(tǒng)、一帶而過。具體而言，權(quán)力清單應(yīng)涵蓋到各級黨和政府及其各個部門、各主要黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的各類權(quán)力（包括決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）。清單不僅要明確各項(xiàng)權(quán)力的職責(zé)權(quán)限，而且要明確權(quán)力的法律依據(jù)和法定程序，③包括權(quán)力依據(jù)、負(fù)責(zé)部門、監(jiān)督投訴渠道等。權(quán)力清單的具體化意味著要做到兩個“全面”，一是要全面涵蓋各項(xiàng)權(quán)力，二是要全面反映每項(xiàng)權(quán)力的要素。唯有權(quán)力清單制度具體化，才能確保社會監(jiān)督的效果，防止虛報、瞞報、謊報等作假行為，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督與制約。
第四個目標(biāo)要求是公開透明化，即將編制后的權(quán)力清單及權(quán)力運(yùn)行流程圖及時、準(zhǔn)確、完整地向全社會公開，主動接受社會監(jiān)督。公開工作也應(yīng)做到制度化和流程化，公開權(quán)力不僅應(yīng)成為官方與社會的共識，而且應(yīng)成為對各級黨政部門的強(qiáng)制性要求。
推行權(quán)力清單制度的意義
權(quán)力清單制度是達(dá)成全面深化改革事業(yè)核心任務(wù)的開源數(shù)據(jù)。第一，權(quán)力清單是基礎(chǔ)權(quán)力信息的集合。全面深化改革的總目標(biāo)是建立現(xiàn)代國家治理能力和治理體系。公共治理實(shí)際上是由公共權(quán)力的行使所構(gòu)成的系統(tǒng)工程。權(quán)力事項(xiàng)是一種“元”政治概念，單一權(quán)力相互之間的連接、組合、行使、收效、傳導(dǎo)、互動等過程，直接影響著治理過程、治理質(zhì)量和治理績效。權(quán)力清單的公開，如同技術(shù)開發(fā)中源代碼的公開，將為政府、社會、企業(yè)和學(xué)術(shù)界提供觀察、分析和評估權(quán)力行使過程及其行使結(jié)果的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)庫。而權(quán)力運(yùn)行流程公開后，將直接暴露政府體系內(nèi)部固有的低效、浪費(fèi)、腐敗等問題，從而為政府再造、優(yōu)化流程、提高效能、重塑結(jié)構(gòu)提供基本依據(jù)。
第二，權(quán)力清單制度的實(shí)施為全社會提供了討論公共權(quán)力和資源的基礎(chǔ)信息平臺。全面深化改革事業(yè)的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，其核心是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。④要做到這一點(diǎn)，需要處理好政府與市場關(guān)系，全面正確履行政府職能。這包括兩個方面的任務(wù)：一是政府把該放的權(quán)力放開、放徹底；二是政府把該管的事情管好、管到位。權(quán)力清單的公布，有利于促進(jìn)政府、市場、社會共同就“政府哪些該管、哪些不該管”的核心問題進(jìn)行討論、形成共識，從而構(gòu)建更科學(xué)民主的公共決策機(jī)制和公共管理機(jī)制。這無疑將有助于深化改革的核心任務(wù)的達(dá)成。
權(quán)力清單制度是破除利益藩籬和凝聚改革合力的重要工具。第一，權(quán)力清單制度將直接破除體制內(nèi)外的既得利益藩籬。正因權(quán)力界限不夠清晰、權(quán)力運(yùn)行不夠公開、權(quán)力監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，既得利益群體才能夠運(yùn)用所掌握權(quán)力設(shè)租尋租、培植市場壟斷者和利益共謀者。權(quán)力清單制度如能嚴(yán)格執(zhí)行，公共權(quán)力無法隨意延伸到清單范圍之外，將極大壓縮腐敗分子的尋租空間。即使在公共權(quán)力能合法行使的領(lǐng)域，由于各項(xiàng)權(quán)力及其運(yùn)行流程已經(jīng)充分公開，官員的自由裁量權(quán)亦將被大大壓縮，以權(quán)謀私的機(jī)會也會相應(yīng)減少。
第二，權(quán)力清單制度將成為凝聚改革合力的重要工具。長期以來，權(quán)力濫用、尋租、腐敗等狀況致使市場交易成本偏高，在一些行業(yè)內(nèi)，普通企業(yè)要與政府有意扶植的具有半官方背景的企業(yè)進(jìn)行不公平競爭。權(quán)力事項(xiàng)和運(yùn)行流程一旦公之于天下，不僅能強(qiáng)化公務(wù)人員的規(guī)范責(zé)任意識從而提升行政效率，也將顯著減少政府對市場與社會活動的過度干預(yù)，減輕企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)。從長遠(yuǎn)來看，權(quán)力清單制度將為釋放改革紅利、激發(fā)社會活力、消除市場扭曲提供制度保障。
權(quán)力清單制度是構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約與懲防腐敗體系的基礎(chǔ)工程。權(quán)力清單制度是建立懲防腐敗體系、從源頭上預(yù)防腐敗的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。腐敗是公權(quán)私用行為，要想有效預(yù)防腐敗，就必須掌握公共權(quán)力和公共資源的家底。⑤監(jiān)督和制約權(quán)力的前提是公開權(quán)力。權(quán)力清單制度從權(quán)力源頭著手，通過強(qiáng)化輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元監(jiān)督作用，能有效彌補(bǔ)黨政自我監(jiān)督的不足。該項(xiàng)制度如能順然延展至黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域，徹底落實(shí)系統(tǒng)性的公開制度，就將為“權(quán)力運(yùn)行的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制”奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)，從而全面實(shí)現(xiàn)對腐敗的源頭治理。⑥
權(quán)力清單制度的具體策略
當(dāng)前，權(quán)力清單制度尚未在全國范圍內(nèi)鋪開。但是，前期已有不少地方開展試點(diǎn)，積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力清單制度在今后一個時期的推進(jìn)策略是：在宏觀把握上，應(yīng)嚴(yán)格樹立原則紀(jì)律、汲取各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并統(tǒng)一全國規(guī)范；在中觀戰(zhàn)略上，可結(jié)合相關(guān)改革舉措，采取廣泛多層級的立體化推進(jìn)形式；在微觀戰(zhàn)術(shù)中，需以嚴(yán)格的核查問責(zé)制度、信息化政府建設(shè)和協(xié)商式民主建設(shè)為配套保障；在深化實(shí)施時，則需深入研判法律約束、改革盲區(qū)和未來限度，從而把握改革脈絡(luò)。
嚴(yán)格樹立“公開是慣例，不公開是例外”的原則紀(jì)律。沒有信息公開的硬性紀(jì)律，就無法從根本上防止瞞報、謊報、漏報等抵制權(quán)力公開的行為。例如，邯鄲市在推行相關(guān)制度時宣布，“除了依法需要保密的，如果哪項(xiàng)權(quán)力不上報、沒經(jīng)清理，就視為放棄”，此舉迫使許多單位重新補(bǔ)報了一些隱蔽的行政權(quán)力。⑦權(quán)力清單制度的靈魂在于信息公開。凡不涉及國家機(jī)密的公共權(quán)力，都應(yīng)在強(qiáng)制公開之列，主動接受公眾監(jiān)督。確有理由不能加以公開的事項(xiàng)，也應(yīng)該在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部列出目錄、說明理由，并報上級審核備案，而不能由部門及其領(lǐng)導(dǎo)自行確定。除已經(jīng)公開的事項(xiàng)外，各級政府部門不得擅自新設(shè)事項(xiàng)。
廣泛汲取地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，建立全國統(tǒng)一規(guī)范。地方創(chuàng)新競爭是中央政策制定時汲取經(jīng)驗(yàn)的重要源泉。同一層級體量的地方政府之間往往存在著制度創(chuàng)新的競爭關(guān)系，某項(xiàng)創(chuàng)新制度在某地取得良好效果，通常能帶動其他地區(qū)迅速效仿。河北邯鄲在率先公布市長權(quán)力清單后，河南鄭州也隨即予以公布，此后安徽、北京西城區(qū)、上海與武漢等地紛紛表示將進(jìn)行更大程度的公開。上海自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”為權(quán)力清單制度的雙向思維提供了啟發(fā)，即“清單未列即可行”⑧。權(quán)力清單制度的推進(jìn)，應(yīng)該同時厘清“行政權(quán)力”與“公眾權(quán)利”的相對關(guān)系，以信用情況考核和加強(qiáng)日常監(jiān)管來代替事前審批，真正為企業(yè)和群眾松綁。
權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性需要從中央層面制定全國統(tǒng)一的規(guī)范予以確保。各地方自行探索，容易導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，要充分汲取地方實(shí)踐所積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，將其整合到全國規(guī)范之中，并鼓勵各地政府充分進(jìn)行創(chuàng)新競爭，探索出適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的新的權(quán)力公開方式和途徑。
結(jié)合相關(guān)改革舉措，以多層級立體化為推進(jìn)形式。第一，編制權(quán)力清單，應(yīng)與審核清理、合法確權(quán)與機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)進(jìn)行。權(quán)力清單的編制過程是調(diào)整利益格局、轉(zhuǎn)變政府職能的動態(tài)過程。黨政部門應(yīng)該嚴(yán)格按照簡政放權(quán)的精神，在不違背既定法律法規(guī)前提下，對權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面清理審核，該調(diào)整的堅決調(diào)整、該下放的堅決下放，對超越法律法規(guī)范圍的額外自設(shè)權(quán)力事項(xiàng)堅決予以取消。涉及國家機(jī)密、經(jīng)分析確有必要予以保留的，則合法予以確權(quán)。同時，權(quán)力清單的編制與公開還需要結(jié)合事業(yè)單位的分類改革。在權(quán)力清單的編制過程中，應(yīng)按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則，分類推進(jìn)事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的全面脫鉤改制，做好過渡性安排，讓權(quán)力清單真正系統(tǒng)、全面地呈現(xiàn)和規(guī)范行政權(quán)力及其衍生權(quán)力。
第二，權(quán)力清單制度，應(yīng)采取廣泛多層級的立體化形式予以推進(jìn)。權(quán)力清單制度的推進(jìn)，應(yīng)涵蓋政府的各個層級及主要領(lǐng)導(dǎo)崗位，涵蓋政府的各個部門，涵蓋各類權(quán)力事項(xiàng)。例如，成都市的權(quán)力清單覆蓋市、區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級，取得了良好成效；⑨2010年全國權(quán)力公開透明運(yùn)行改革選取69個縣（市、區(qū)、旗）作為試點(diǎn)單位，⑩即考慮到縣級政權(quán)承上啟下，從縣級切入有助于推進(jìn)和深化改革；再如河北省萬全縣進(jìn)一步延伸至農(nóng)村，明確村干部權(quán)力的依據(jù)、界限，強(qiáng)化村民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將權(quán)力清單制度與基層民主建設(shè)相結(jié)合，使村干部濫用權(quán)力導(dǎo)致的上訪案件數(shù)量顯著下降。以上案例表明，在權(quán)力清單制度試點(diǎn)中，若能選好切入層級、廣泛結(jié)合行政條塊、多個層級延伸遞進(jìn)，就能取得良好的效果。
以核查問責(zé)機(jī)制、協(xié)商式民主建設(shè)為配套保障。第一，權(quán)力清單制度的落實(shí)，需要堅實(shí)的核查監(jiān)督制度保障。權(quán)力清單應(yīng)連帶核查清單、責(zé)任清單以及民眾“權(quán)利清單”的落實(shí)。要以清單為依據(jù)，嚴(yán)格問責(zé)，懲治和糾正某些政府部門與公務(wù)人員的不作為、亂作為等行為。若無堅實(shí)的核查問責(zé)為制度的權(quán)威提供保障，權(quán)力清單制度將成一紙空文。同時，還需因地制宜、因時制宜地運(yùn)用多元監(jiān)督體系來確保制度落實(shí)。
第二，權(quán)力清單制度的完善，可以結(jié)合信息化政府建設(shè)。對權(quán)力清單中的每個權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編碼記錄后，便能設(shè)計一套網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)。上海、南京的網(wǎng)上政務(wù)大廳已經(jīng)做出有益嘗試：“通過輸入辦事序列號和身份證號查詢辦事進(jìn)度情況，在線受理欄目可以清晰查到某項(xiàng)行政事項(xiàng)的代碼、辦理機(jī)構(gòu)、收費(fèi)情況等，并可直接網(wǎng)上完成表格填寫、法律依據(jù)查詢等操作。”在此基礎(chǔ)上，可以建立起各層級政府及其工作部門的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的信息共享平臺，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評估系統(tǒng)等模塊予以完善。政府可委托專門專業(yè)機(jī)構(gòu)管理維護(hù)該系統(tǒng)，作為權(quán)力監(jiān)督的重要信息化手段。
第三，權(quán)力清單制度的鞏固，可內(nèi)嵌于地方的協(xié)商式民主政治建設(shè)。權(quán)力清單制度中對于權(quán)力行使的運(yùn)行流程規(guī)范，可與協(xié)商式民主建設(shè)的工作有機(jī)整合，形成聯(lián)動。對較高級別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部而言，人民群眾即使能閱讀其崗位的權(quán)力清單，仍難以對其手中權(quán)力進(jìn)行有力監(jiān)督。其原因在于我國民主集中制的“集中”環(huán)節(jié)仍是民眾無法近距離觀察的小范圍決策過程。對此，2005年邯鄲成安縣探索的縣委常委會、全委會“社會旁聽制”值得關(guān)注。讓民眾代表來旁聽決策會議，民眾當(dāng)場不能發(fā)言，但可以深入觀察并在會后予以評價。如此，社會公眾可以將現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力運(yùn)行過程與權(quán)力清單的規(guī)定予以比照，從而對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力構(gòu)成有效制約。
深入研判“法律約束、當(dāng)前盲區(qū)與未來限度”，把握改革脈絡(luò)，著力創(chuàng)新方法。第一，權(quán)力清單制度的拓展，需要深入研判法律約束。權(quán)力清單制度改革主要受到法律、立法層面的約束。行政權(quán)力事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)，主要來自于相關(guān)組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)實(shí)際上成為權(quán)力清單制度的改革紅線與禁區(qū)。應(yīng)深入研判全面深化改革的新形勢，將不再符合改革形勢、不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)通過合法程序進(jìn)行調(diào)整或廢止；對需要建立法律規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)管而當(dāng)前有所缺失的領(lǐng)域，盡快啟動立法程序進(jìn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善，為權(quán)力清單制度發(fā)揮正面效應(yīng)清淤除障，并將權(quán)力清單制度可能的負(fù)面效應(yīng)予以剔除。
第二，權(quán)力清單制度的深化，需要重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前盲區(qū)。深化改革《決定》中“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”的表述并不涵蓋“中央政府及其工作部門”。2014年1月8日，國務(wù)院常務(wù)會議決定“公開國務(wù)院各部門全部行政審批事項(xiàng)清單”深具魄力。而審批清單并不等于權(quán)力清單，非行政許可、具體領(lǐng)導(dǎo)崗位權(quán)力等并不在審批清單內(nèi)。當(dāng)前，中央政府各工作部門及其行政首長的權(quán)力清單的編制與公開，面臨著一定現(xiàn)實(shí)困難。不可忽視的是，仍有大量行政權(quán)力來自于中央垂直管理部門，地方僅能聯(lián)系不能領(lǐng)導(dǎo)，屬于《決定》表述范圍之外；即使在地方政府工作部門中，也有大量權(quán)力屬于中央部委業(yè)務(wù)指導(dǎo)范圍，因而存在規(guī)避改革的空間。在權(quán)力清單制度推行中需要深入考量上述盲區(qū)。
第三，權(quán)力清單制度的成功，需要清醒認(rèn)識未來限度。需要清醒認(rèn)識到權(quán)力清單制度只是深化改革系統(tǒng)性措施中的一部分，有其自身限度。在涉及國家安全機(jī)密、國家重大格局調(diào)整等領(lǐng)域時，權(quán)力與運(yùn)行流程的徹底公開，可能造成國家利益受損。因此，要清醒認(rèn)識權(quán)力清單制度的范圍和邊界，避免出現(xiàn)該項(xiàng)制度的負(fù)面效應(yīng)大于所帶來的正面效應(yīng)的狀況。
（注釋略）
How to Make National Governance Processes "Visible"?
—Connotation, Significance and Implementation Strategies of the Power List System
Cheng Wenhao
Abstract: The areas covered in the power list are what the administrative power can lawfully exercise control of, and administrative power may not touch its fingers on other areas. Under the background of deepening reform comprehensively, the power list system is important in strengthening restriction and oversight of power use, and ensuring that the powers are correctly exercised. From the macro perspective, the government should implement strict principles and disciplines, and learn from the innovation experience of various localities and make a unified national standard; strategically, it can be promoted in a three-dimensional, multi-tiered manner, with the help of relevant reform measures; in terms of the specific methods, the government should take relevant supportive measures, such as adopting a strict verification and accountability system, making itself information-based and developing deliberative democracy; in implementing it, the government need to deeply study and evaluate the legal constraints, the hard-to-reform areas and the future reform limits, so as to grasp the orientation of reform.
Keywords: power list, building an honest and clean government, administrative system reform, modern state governance, the punishment and prevention system
【作者簡介】
程文浩，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政治理研究中心主任。研究方向?yàn)檎芾?、廉政建設(shè)。主要著作有《預(yù)防腐敗》、《中國行政改革措施的廉政作用》（論文）、《中國財政供養(yǎng)的規(guī)模及影響變量——基于十年機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)》（論文）等。清華大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生楊詩哲是本文的共同作者。
