財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。地方財(cái)政狀況好壞直接關(guān)系到地方治理的成敗。沒(méi)有一定的財(cái)政能力作為支撐，地方在國(guó)家治理中的任務(wù)就不可能完成，地方公共服務(wù)也會(huì)失去必要的財(cái)力保障。要提高地方財(cái)政能力，既受到中央和地方財(cái)政關(guān)系的約束，又受到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，與此關(guān)系密切的地方債問(wèn)題也為各界普遍重視。2015年3月27日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在博鰲亞洲論壇上指出，按最寬的口徑來(lái)算，整體債務(wù)（包括國(guó)債和地方債）占GDP的比重不到40%，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于國(guó)際上常用的60%債務(wù)率警戒線，說(shuō)明地方債雖然可能存在局部風(fēng)險(xiǎn)，但就全國(guó)而言，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體仍可控。由此，中長(zhǎng)期的地方財(cái)政能力建設(shè)具有重要意義。
事權(quán)與責(zé)任的平衡：改革不是簡(jiǎn)單的比例調(diào)整
地方財(cái)政能力高低在很大程度上受制于中央和地方財(cái)政關(guān)系優(yōu)劣。國(guó)家在中央和地方之間實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。在這一體制下，地方財(cái)政是相對(duì)獨(dú)立的。但是，地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的大小、地方事權(quán)的配置，更多地取決于財(cái)政體制安排。在政府和市場(chǎng)關(guān)系確定的前提下，中央和地方財(cái)政格局的形成，直接左右著地方財(cái)政能力提升幅度的大小。
1994年分稅制財(cái)政管理體制改革啟動(dòng)時(shí)，確定了中央和地方財(cái)政收支格局調(diào)整的目標(biāo)，即中央和地方的財(cái)政收入之比為6：4，財(cái)政支出之比為4：6。完成這一目標(biāo)之后，中央可以用20%的財(cái)政收入來(lái)調(diào)控地方，以維持國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。實(shí)際運(yùn)行中，中央財(cái)政收入從未達(dá)到國(guó)家財(cái)政總收入的六成，與此同時(shí)，中央財(cái)政支出也未達(dá)到國(guó)家財(cái)政總支出的四成。2014年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入140349.74億元，其中，中央64490.01億元，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入75859.73億元，中央和地方財(cái)政收入之比為46：54。同年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出151661.54億元，其中，中央22569.91億元，地方129091.63億元，中央和地方財(cái)政支出之比為15：85。中央用于調(diào)控地方的財(cái)政收入達(dá)到31%，而不是20%。與此同時(shí)，中央支出也僅僅占到國(guó)家財(cái)政總支出的15%，而不是四成。這帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題：第一，地方支出嚴(yán)重依賴中央。全國(guó)地方支出平均來(lái)自中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例達(dá)到40%。第二，中央本級(jí)支出水平較低。中央本級(jí)支出僅占15%，這說(shuō)明其在國(guó)家治理中只發(fā)揮極其有限的作用。
從改革的直接目標(biāo)來(lái)看，中央和地方財(cái)力格局在保持基本穩(wěn)定的同時(shí)，中央要適當(dāng)上收事權(quán)。顯然，地方在同樣的可支配財(cái)力下，只要中央承擔(dān)更多的事權(quán)，地方財(cái)力就會(huì)相對(duì)寬裕，地方財(cái)政能力就隨之提高。
從財(cái)政制度建設(shè)來(lái)看，中央和地方的收支比例確定只是問(wèn)題的表面，而關(guān)鍵在于公共服務(wù)是否能夠有效提供。各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)該具備與自身事權(quán)相匹配的能力，能夠承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。從地方的視角來(lái)看，錢少不是問(wèn)題，只要事少就可以。改革不是簡(jiǎn)單的比例調(diào)整，它還蘊(yùn)含著更加復(fù)雜的制度變革。中央和地方財(cái)力格局基本穩(wěn)定只是一種結(jié)果，財(cái)權(quán)財(cái)力的配置仍有優(yōu)化空間。
設(shè)計(jì)一個(gè)符合激勵(lì)相容要求的財(cái)政制度，不僅對(duì)中央很重要，對(duì)地方也非常重要。這樣的制度，應(yīng)以保障地方公共服務(wù)的有效提供為前提，同時(shí)又不影響中央事權(quán)的正常實(shí)現(xiàn)，因此它還須有一定彈性，可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，而不至于需要經(jīng)常調(diào)整。
推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展：地方財(cái)政能力建設(shè)需多方著力
一般說(shuō)來(lái)，地方財(cái)政能力與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力通常較強(qiáng)。在規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的分稅制財(cái)政管理體制確定之后，地方財(cái)政能力建設(shè)的著力點(diǎn)應(yīng)落在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)上。
地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已過(guò)了曾經(jīng)的粗放式招商引資階段，不再對(duì)所有資本都盲目持歡迎態(tài)度。近些年來(lái)，很多地方政府為了籌集建設(shè)資金，紛紛發(fā)展土地財(cái)政。雖然這種做法順應(yīng)了城鎮(zhèn)化大潮，滿足了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要，但是，以賣地收入為中心的土地財(cái)政模式不可持續(xù)。因此，當(dāng)前所要做的是土地財(cái)政模式的轉(zhuǎn)換。
中國(guó)已經(jīng)確定加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，房地產(chǎn)稅在未來(lái)可望成為基層政府重要的收入來(lái)源。然而，國(guó)人在購(gòu)買房地產(chǎn)時(shí)支付的大量稅費(fèi)基金，與房地產(chǎn)稅的性質(zhì)相近，開(kāi)征房地產(chǎn)稅就意味著重復(fù)征稅。很多人是通過(guò)福利分房的形式獲得了商品房，其收入水平?jīng)]有相應(yīng)提高，也就是說(shuō)，相當(dāng)一部分人是收入水平?jīng)]有達(dá)到商品房購(gòu)買力，卻實(shí)際擁有了商品房。考慮各種因素，房地產(chǎn)稅即使開(kāi)征，也須采取一些減免稅措施。這樣，至少在短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅很難實(shí)際成為地方財(cái)政的重要收入來(lái)源。
隨著“營(yíng)改增”進(jìn)程的加快，作為地方財(cái)政收入重要來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅將不復(fù)存在。能夠?yàn)榈胤截?cái)政收入提供有效保障的只能是增值稅和營(yíng)業(yè)稅。中央和地方共享增值稅與營(yíng)業(yè)稅收入是大勢(shì)所趨。據(jù)此，地方通過(guò)鼓勵(lì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)地方稅源建設(shè)，來(lái)促進(jìn)地方財(cái)政能力的提高。
地方財(cái)政能力的提高，還要借助行政性收費(fèi)與政府性基金。一些本來(lái)在地方政府收入中無(wú)足輕重的收入，實(shí)際上蘊(yùn)含著豐富的財(cái)源，亟待加強(qiáng)征管。例如，城市停車費(fèi)，其本來(lái)是依托公共資源獲取，但在很大程度上卻被某些利益團(tuán)體攬入腰包，公共資源收入流失問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。出租車牌照收入也是如此。在許多城市，出租車公司獲取出租車營(yíng)運(yùn)牌照時(shí)，幾乎沒(méi)有付出什么代價(jià)，卻以此得到大量“份子錢”。而實(shí)際上，牌照本來(lái)應(yīng)該由公家來(lái)拍賣，并形成地方政府收入。
應(yīng)對(duì)新常態(tài)：地方財(cái)政能力建設(shè)需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)
新常態(tài)不僅僅是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，也是政治新常態(tài)。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能適度下調(diào)，但是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力較大的地方，較快的增速仍是可期的。同時(shí)，政治生態(tài)的變化，對(duì)地方財(cái)政能力建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生顯著的影響。
隨著全面深化改革的推進(jìn)，地方政治生態(tài)已發(fā)生或正在發(fā)生變化，地方政府官員再也不會(huì)像以前那樣繞著圈子舉債，而更多地在制度規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。依法治國(guó)，按照制度辦事，值得肯定。但是，如果地方財(cái)政能力不足以支持地方公共服務(wù)的提供，那么公共服務(wù)要么得不到保障，要么品質(zhì)會(huì)大打折扣。
地方政府直接舉債將只有一個(gè)出口，那就是發(fā)行地方政府債券。銀行借款等間接融資方式已不是選項(xiàng)。債券融資與股權(quán)融資可以相互替代。一個(gè)地方政府項(xiàng)目，本來(lái)要舉債，但采取PPP（政府與社會(huì)資本合作，即公私伙伴關(guān)系）形式，政府只要出一部分資金即可，資金缺口部分可以引入社會(huì)資本。這么做，確實(shí)可以降低地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但PPP項(xiàng)目也有它的弊端，社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目，總有利益訴求，這可能影響到項(xiàng)目的公益性。對(duì)此如何化解，只能一事一議。
中國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但巨額存量地方債仍需拿出更有效的解決辦法。2015年1萬(wàn)億元的專項(xiàng)債券發(fā)行，可以在很大程度上緩解地方債風(fēng)險(xiǎn)。此外，債務(wù)置換能促進(jìn)地方債的期限結(jié)構(gòu)的合理，為地方債問(wèn)題的解決爭(zhēng)取時(shí)間。地方債發(fā)生的同時(shí)，往往也形成了資產(chǎn)，將之變現(xiàn)也應(yīng)該是解決地方債問(wèn)題的一個(gè)重要選項(xiàng)。存量債問(wèn)題不能拖住增量債，地方應(yīng)該探討的是，未來(lái)如何進(jìn)一步處理好存量債和增量債的關(guān)系。
舉債是要償還的。債務(wù)融資只能暫時(shí)性緩解地方政府財(cái)政困難，不能從根本上解決地方財(cái)政能力不足的問(wèn)題。只有地方稅收收入、地方從中央獲取的轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權(quán)收入以及其他不用償還的收入才真正屬于地方財(cái)政能力的組成部分。
地方財(cái)政能力建設(shè)需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告不僅能幫助外界了解地方政府的財(cái)政狀況，而且能夠?yàn)榈胤街卫硖峁┍匾幕A(chǔ)信息。無(wú)論從地方治理現(xiàn)代化目標(biāo)建設(shè)來(lái)看，還是從促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，都需要編制地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。地方政府需要可靠的財(cái)務(wù)信息為自己的決策服務(wù)。地方政府只有充分了解自己的可支配財(cái)力、債務(wù)、現(xiàn)金流狀況，了解可能的資金來(lái)源，才能在財(cái)政決策時(shí)有充分而堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任、研究員）
