【摘要】新常態(tài)對于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對于基層官員、政府機構(gòu)，還是對于普通民眾、社會組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。新常態(tài)條件下的治理考驗，主要表現(xiàn)在三個方面，即經(jīng)濟治理、官員治理和農(nóng)民治理。改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅持“多中心治理原則”。這是中國社會經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況需要所決定的，也是民眾的歷史性追求所決定的。
【關(guān)鍵詞】 新常態(tài) 基層治理 經(jīng)濟治理 官員治理 農(nóng)民治理
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.18.008
中國經(jīng)濟增長正在發(fā)生階段性變化，即從高速增長進入中高速增長。或者說，經(jīng)濟增長的奇跡正在結(jié)束，新常態(tài)時期正在到來。對于基層政府即縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，新常態(tài)條件下或者新常態(tài)時期的治理考驗，主要表現(xiàn)在三個方面，即經(jīng)濟治理、官員治理和農(nóng)民治理。
經(jīng)濟治理
經(jīng)濟治理主要是指政府如何介入經(jīng)濟活動，如何處理與經(jīng)濟活動主體即企業(yè)的關(guān)系。過去，地方政府深度介入經(jīng)濟活動，甚至在很多情況下成為市場主體。在新的時代條件下，政府介入經(jīng)濟的方式需要調(diào)整和轉(zhuǎn)換。這是經(jīng)濟治理中的基本問題。
在相對低速的經(jīng)濟增長時期，基層政府對于經(jīng)濟的治理，一方面，要處理好經(jīng)濟增長速度與增長質(zhì)量的關(guān)系，即所謂穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，如果為了穩(wěn)增長，而忽略了調(diào)結(jié)構(gòu)，不惜代價刺激經(jīng)濟增長，將會造成深遠的災(zāi)難性歷史后果。另一方面，還要處理好經(jīng)濟增長與民生發(fā)展的關(guān)系，即在不可避免的經(jīng)濟下行，而且相對長時期的經(jīng)濟低速增長、政府收入增幅減小情況下，如何保證經(jīng)濟問題不演化為社會治理危機。
從2008年世界金融危機的社會影響來看，經(jīng)濟形勢導(dǎo)致治理困境的基本機制是：隨著經(jīng)濟蕭條的來臨，伴隨而來的是企業(yè)減薪、欠薪、減員和倒閉情況增加，隨之而來的是政府需要調(diào)處的勞資糾紛增加，直接指向政府的企業(yè)員工上訪（如企業(yè)欠薪后職工轉(zhuǎn)向圍堵地方政府）等群體性事件增加，社會治安問題加重。目前來看，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種勢頭。有的地方官員表示，從上次經(jīng)濟危機來看，如果經(jīng)濟危機持續(xù)時間短、規(guī)模小，政府是可以承受、應(yīng)對的，如政府可以墊付工資和社保資金等。但是如果這種危機規(guī)模大、持續(xù)時間長，政府將不堪重負。屆時，企業(yè)的危機將演化為政府的管制危機，演變?yōu)樯鐣卫砦C。
進一步來看，企業(yè)出現(xiàn)問題的同時，政府還面臨收入減少的問題，在此情況下，政府的既定開支捉襟見肘，政府自身維持運行的資金短缺，相關(guān)民生項目所需要的資金短缺，包括低保支出、養(yǎng)老金的開支都將短缺。這就會出現(xiàn)廣泛的社會經(jīng)濟問題。
所以，現(xiàn)在問題是，在經(jīng)濟較低增長條件下，政府如何處理好企業(yè)問題，使得企業(yè)危機不至于蔓延深化，相應(yīng)民生開支的減少不至于引發(fā)大的社會問題?？梢?，這里所謂經(jīng)濟治理其實已經(jīng)不是經(jīng)濟問題。
官員治理
官員治理是指政府如何管理官員群體。在經(jīng)濟下行的情況下，需要政府處理的企業(yè)和社會問題增加，需要政府官員處理的社會經(jīng)濟問題難度也在增加，進而，處理這些問題對官員的依賴性提高，對基層官員能力和品質(zhì)的要求也在提高。
現(xiàn)在的問題在于，官員對于治理的新要求適應(yīng)性不夠。首先，在經(jīng)濟不景氣條件下，政府收入減少，政府應(yīng)付危機的資源和手段減少，這種情況不利于基層政府應(yīng)對治理問題；其次，在紀檢反腐、行政性規(guī)制強化條件下，一方面官員行為隨意性減少，另一方面行政自主性也減少，直接結(jié)果是應(yīng)對問題的能力下降，導(dǎo)致很多“基層問題”成為“高層問題”，“小問題”演化為“大問題”；再次，在日益嚴謹?shù)呢斦刂茥l件下，官員實際收入減少。在行為約束增加和職業(yè)風(fēng)險增加的情況下，官員的工作積極性、能動性下降。這些都將顯著削弱地方政府應(yīng)對各種社會經(jīng)濟危機問題的能力和績效。
現(xiàn)在，官員治理面臨的主要挑戰(zhàn)是，如何既保證官員的忠誠，有效地約束官員，使官員循規(guī)蹈矩，不越雷池，同時又讓官員積極有為、勵精圖治，以處理目前各類不斷增加的經(jīng)濟社會問題。這需要既解決官員約束問題，又解決官員激勵問題?，F(xiàn)實的狀況是，對于官員的約束增加，激勵減少。因此，出現(xiàn)了懶政、不作為。從基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況看，在八項規(guī)定約束下，基層政府接待壓力顯著減少，但是，來自上級工作檢查、學(xué)習(xí)檢查等方面的壓力增加；從官員工作壓力分布來看，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)類官員的壓力增加，作為處于執(zhí)行位置的事務(wù)類官員的壓力在減少；雖然上級對于下級官員的約束在增強，但是上下級官員之間的信任在減弱。雖然群眾路線等教化工作在加強，但官員對于政府體制的忠誠度面臨考驗。
從官員約束的角度看，現(xiàn)在加強約束機制主要是自上而下的，約束主要依靠巡視、督導(dǎo)和舉報等方式。這一約束過程的發(fā)生機制、規(guī)則程序透明度還不夠。對于官員的約束，還應(yīng)該強化公眾的監(jiān)督。
農(nóng)民治理
農(nóng)民治理是指政府如何處理與農(nóng)民的關(guān)系，或者說政府如何對待農(nóng)民的要求，如何對待鄉(xiāng)村各類組織，如何讓農(nóng)民不僅成為被管束規(guī)制的對象，更重要的是，如何張揚農(nóng)民的權(quán)利，讓農(nóng)民成為治理主體。
處理與農(nóng)民的關(guān)系，現(xiàn)在突出的是三個問題，形式上都是老問題，但是內(nèi)容上有新表現(xiàn)、新要素。
其一，如何處理村莊中村民自治組織與黨的組織的關(guān)系，通俗說即“兩委”（村委會與黨支部）關(guān)系。雖然文本制度中仍然在強調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，但就兩委關(guān)系來說，情況已經(jīng)發(fā)生根本性變化。村委會正在崛起，可能取代過去黨支部的權(quán)威地位。一般來說，兩委的權(quán)力爭奪正在趨緩。首先，資產(chǎn)管理平臺的建立和決策程序的制度化，已經(jīng)削減了黨支部書記和村委會主任之間的權(quán)力紛爭，即很多重要權(quán)力已經(jīng)不是個人權(quán)力了；其次，作為村級公共組織，村委會具有法律地位，如征地等重大事項的簽字權(quán)，其代表是村委會主任，法定程序上是全體村民代表和合法性基礎(chǔ)，而黨支部書記的權(quán)威正在減弱。其次，即便在村委會和黨支部書記“一肩挑”的情況下，村民和干部本人看重的也首先是村委會主任位置。在這種情況下，不論是村民，還是黨員，越來越認同的村莊公共權(quán)威是村主任，而不是黨支部書記。用一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話說，在書記主任一肩挑的情況下，主任是本位；在兩個職位分離的情況下，越來越多的書記甘心做配角?，F(xiàn)在，黨支部正在失去村莊的公共權(quán)利組織地位。這是正在逐步顯現(xiàn)、日漸清晰的村莊治理新格局。
其二，如何處理基層政府與村莊關(guān)系，通俗說是鄉(xiāng)村關(guān)系。這個問題實質(zhì)上是兩委關(guān)系的延伸，即基層政府在村莊層面如何開展工作，是依托黨支部，還是依托村委會。形式上是依托哪個組織的問題，實質(zhì)上需要工作機制的內(nèi)在變化。因為，上級黨委對于下級組織的黨支部，與對于作為有“村組法”規(guī)定定位的村委會，其工作機理是不一樣的。從黨的紀律來講，下級組織服從上級組織，村支部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；從村民自治法律來說，村委會是自治組織，在法律框架下自主運行，村委會由村民選舉產(chǎn)生，上級不能任免?，F(xiàn)在的問題是，新形勢需要基層黨委政府改進原來的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好與村莊的關(guān)系。
從近幾年情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市層面，即在國家層面，黨委對于政府的領(lǐng)導(dǎo)在加強，黨組織的權(quán)威地位在提升，但是，在村莊層面情況相反。在很多情況下，黨支部書記已經(jīng)變得無足輕重，甚至可有可無。與此同時，黨組織的實際作用在下降。就實際效果來看，本人訪談的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認為，這種情況并沒有什么不利，只要基層政府工作得法，依法行政，對于鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)效果都是一樣的。因此，可以進一步探索村級黨組內(nèi)化到村委會中去，甚至可以進一步推廣聯(lián)村黨支部，即不再一個村建立一個支部，而是幾個村建立一個黨支部。
其三，如何對待農(nóng)民自組織問題，也可以說，是如何處理長期以來的農(nóng)民協(xié)會問題。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的新問題。三十多年前，杜潤生曾經(jīng)請示鄧小平是否可以成立農(nóng)民協(xié)會，鄧小平表示看三年再說。長期以來，上層和基層一直有人士在呼吁推動這個事情，但是制度層面沒有任何突破。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的自組織水平一直在提高。時代的進步，新農(nóng)民的成長，信息技術(shù)的發(fā)展，實質(zhì)上在突破現(xiàn)有的體制規(guī)制和制度約束。不論在頂層制度設(shè)計中是否接納農(nóng)民自身的組織化需要，這個問題都已經(jīng)提了出來。
信息化正在塑造新型農(nóng)民自組織，一定意義上具有一些農(nóng)村協(xié)會的功能。相對而言，前網(wǎng)絡(luò)時代的鄉(xiāng)村，是社會信息體系中相對封閉的領(lǐng)域，生活區(qū)域本身信息流量低，農(nóng)民享受信息流通的能力也較弱。但在信息化時代，農(nóng)民在信息享有方面的弱勢地位顯著改變，可以享受到更多的信息供給。在網(wǎng)絡(luò)時代，如果網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是均等條件，信息覆蓋是平等的。農(nóng)民也許是信息技術(shù)革命的最大受益者。信息化正在成為重構(gòu)農(nóng)民與國家關(guān)系的新變量。信息技術(shù)革命突破了城鄉(xiāng)居民的信息格局，城市的信息優(yōu)勢正在減弱，生活區(qū)域?qū)τ谛畔⒌木窒薮蟠笙魅?。信息化正在塑造新農(nóng)民，從根本上提升農(nóng)民的行動能力。信息化對于農(nóng)民來說具有極大的政治效應(yīng)，將成為農(nóng)民克服其政治劣勢的重要依托。
信息技術(shù)發(fā)展正在解決一些制度問題。如財政公務(wù)卡和國庫集中網(wǎng)絡(luò)支付，自然而然解決了財政支出方面的很多腐敗問題；微信微博等網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的出現(xiàn)，很大程度上突破了原來制度關(guān)于結(jié)社集會等組織化行動的約束。微博和微信圈是言論發(fā)表的陣地，也成為維權(quán)行動群體，使得虛擬社區(qū)具有真實的行動力量。在此情形下，原有意識形態(tài)系統(tǒng)動員逐漸式微，傳統(tǒng)主流媒體逐漸邊緣化，企圖利用控制媒體來控制輿論越來越難。雖然，互聯(lián)網(wǎng)不能解決農(nóng)民的實體組織，但就功能而言，互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)具備農(nóng)民組織的很多服務(wù)功能，不論是經(jīng)濟發(fā)展和市場服務(wù)，還是維權(quán)表達和集體行動，這種服務(wù)功能都在迅速發(fā)育成長。特別是社會媒體即自媒體的勃興，不僅在顛覆社會傳播的傳統(tǒng)技術(shù)實現(xiàn)方式，也在顛覆既有的社會管理和信息控制方式。
新常態(tài)對于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對于基層官員、政府機構(gòu)，還是對于普通民眾、社會組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。如果一味強化這種直接管控，不僅效力不彰，達不到預(yù)期目的，還可能引發(fā)新的危機。改善治理需要適應(yīng)歷史潮流。在高層政府和基層政府之間，在政府組織與官員之間，在政府與民眾之間，在黨的組織與行政組織之間，需要制度化的權(quán)力切分，不同單元的權(quán)力要界定清楚，劃分權(quán)力和責(zé)任，互相尊重，而不是單純強調(diào)管制控制。
改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅持“多中心治理原則”。不僅要對各類政治和行政組織的權(quán)力做出制度化切分，建立相互之間的溝通和制衡機制，還要不斷開放治理空間，讓民眾和社會組織充分參與到治理過程中來。傳統(tǒng)的、大一統(tǒng)的管控機制，無法實現(xiàn)良好治理。強調(diào)多中心原則，并非因為這也是西方治理理論的重要原則，而是因為，這是中國社會經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況需要所決定的，是民眾的歷史性追求所決定的。
責(zé) 編／馬冰瑩
Primary-level Governance Under the New Normal Requires New Thinking
Zhao Shukai
Abstract: The new normal imposes higher requirements on governance at the community level, and local governance should have new thinking. Whether it is for the community-level officials, government agencies, or for the general public and social organizations, the traditional control is losing its effectiveness. Governance under the new normal is challenged in the governance of economy, officials, and farmers. To improve primary-level governance, we need to explore the establishment of an open, inclusive governance system and pattern. The key is to use the principles and methods of modern governance, and adhere to the principle of “multi-center governance”. This is a result of the reality of China’s social and economic conditions, and is also determined by the historical demand of the people.
Keywords: new normal, primary-level governance, economic governance, officials governance, farmers governance
趙樹凱，國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任、研究員，國務(wù)院頒發(fā)政府特殊津貼專家，中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)主講人。研究方向為農(nóng)村勞動力就業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)村發(fā)展、地方治理、基層民主。主要著作有《農(nóng)民與改革》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》等。
