習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。”按照報告精神，十九大后生態(tài)文明體制改革料將提速，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革成為重中之重，改革方案漸露端倪。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制框架逐漸明晰
改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制一直是理論界重點(diǎn)探討的課題。2013年11月，十八屆三中全會《決定》提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制由此進(jìn)入國家改革議程。
習(xí)近平總書記就《決定》有關(guān)內(nèi)容作出了說明。“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有制自然資源資產(chǎn)的所有人不到位，所有人權(quán)益不落實(shí)。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。”“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。”習(xí)近平總書記所做的說明把健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制的必要性、二者職能及相互關(guān)系講清了。
經(jīng)過深入研究，2015年4月和9月，中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，系統(tǒng)部署推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)特別是體制改革工作?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全民所有自然資源的出讓等。”“完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。”“完善環(huán)境保護(hù)管理制度。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。”
此后，按照黨中央、國務(wù)院部署，有關(guān)部門和地方抓緊推進(jìn)頂層設(shè)計和試點(diǎn)探索?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》等一批制度陸續(xù)推出。江西、貴州等試點(diǎn)省份相繼出臺國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)方案，提出整合組建國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。到這次習(xí)近平總書記在十九大報告中提出“三個統(tǒng)一”的要求，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的總體框架基本明朗，即設(shè)立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的國有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督，共同落實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)。
筆者認(rèn)為，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并由其負(fù)責(zé)三個“統(tǒng)一行使”，在實(shí)踐中可能面臨一些困難障礙。其原因有如下兩方面：一是現(xiàn)階段污染防治、資源監(jiān)管和資產(chǎn)管理任務(wù)都很繁重，特別是面臨打好污染防治攻堅戰(zhàn)的歷史重任，不宜分散精力；二是只設(shè)一個機(jī)構(gòu)，不符合“所有者和管理者分開”的原則。
健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制重在發(fā)揮我國自然資源公有制優(yōu)勢
經(jīng)過長期探索實(shí)踐，我國逐步建立起公有制為基礎(chǔ)、國家所有制和集體所有制并存、所有權(quán)與使用權(quán)相分離、平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)的自然資源權(quán)利制度。我國《憲法》規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。上述規(guī)定對于維護(hù)國家和社會利益、推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化發(fā)揮了基礎(chǔ)支撐作用，成為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我國重要的制度和政治優(yōu)勢。
但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)管理體制出現(xiàn)了一些問題。自然資源資產(chǎn)管理體制的突出問題表現(xiàn)在：全民所有自然資源的所有權(quán)人不到位，盡管法律規(guī)定全民所有自然資源資產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，但地方政府實(shí)際上發(fā)揮非常重要的作用，權(quán)責(zé)不一致將在一定程度上引發(fā)“公地悲劇”；監(jiān)管體制上沒有區(qū)分作為自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)利與作為自然資源管理者的權(quán)力，集“運(yùn)動員”與“裁判員”于一身，會導(dǎo)致過度開發(fā)、透支未來等問題；多頭管理導(dǎo)致交易制度、管理規(guī)則不夠協(xié)調(diào)甚至相互掣肘，不利于自然資源資產(chǎn)保值增值。隨著自然資源供需矛盾加劇和生態(tài)環(huán)境價值攀升，自然資源的資產(chǎn)屬性越來越明顯，在生態(tài)文明建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展中的意義也越來越重大。健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，就是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制，保證權(quán)責(zé)一致，更好發(fā)揮我國自然資源制度優(yōu)勢。
總結(jié)國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，未來應(yīng)將建立分級行使所有權(quán)的體制作為我國生態(tài)文明體制改革的探索方向，即對全民所有的自然資源資產(chǎn)，按其在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度，實(shí)行中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國有林區(qū)、重要濕地、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)，其他全民所有的自然資源資產(chǎn)授權(quán)地方政府行使所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)效率與公平相統(tǒng)一。
完善自然資源監(jiān)管體制是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的必然要求
可以說生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈浪費(fèi)造成的。加強(qiáng)自然資源監(jiān)管是生態(tài)文明建設(shè)的治本之策。
完善自然資源監(jiān)管體制，由一個部門行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，符合自然資源稀缺性、整體性、公共性、多功能的特點(diǎn)，符合自然資源綜合管理的國際趨勢。1998年，我國政府在原地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局基礎(chǔ)上組建了國土資源部，初步實(shí)現(xiàn)了國土資源統(tǒng)一調(diào)查評價、規(guī)劃、保護(hù)、執(zhí)法督察和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、地理國情統(tǒng)一調(diào)查，有效維護(hù)了國家資源安全，支撐了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但目前仍存在空間規(guī)劃部門分割、用途管制范圍不全、執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散、信息平臺重復(fù)建設(shè)等問題，制約了機(jī)構(gòu)效能的發(fā)揮。對此，有必要進(jìn)一步改革管理體制，推進(jìn)自然資源集中統(tǒng)一管理。
《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡”。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”，這為自然資源監(jiān)管體制改革進(jìn)一步指明了方向。要在已有改革成果基礎(chǔ)上，按照中央要求，整合組建土地、礦產(chǎn)、海域、水、森林、草原全覆蓋的自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一用途管制、統(tǒng)一整治修復(fù)、統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管。
有待明確的幾個關(guān)系
國土空間用途管制與空間規(guī)劃的關(guān)系。建立空間規(guī)劃體系也是生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)。空間規(guī)劃既是用途管制的基本依據(jù)，也是用途管制的重要手段。從各國做法看，空間規(guī)劃活動都是包括資源調(diào)查、規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、執(zhí)行監(jiān)管在內(nèi)，前后相繼、信息反饋的持續(xù)過程。未來我國國土空間用途管制與空間規(guī)劃是由一個部門負(fù)責(zé)還是分散在不同部門，需要結(jié)合實(shí)際深入研究。
空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。近年來，推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃”的“多規(guī)合一”受到廣泛重視。幾年的探索實(shí)踐反映出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃在性質(zhì)、任務(wù)上存在很大不同。發(fā)展規(guī)劃在國家發(fā)展中起著宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，空間規(guī)劃在生態(tài)建設(shè)中起著源頭保護(hù)和剛性約束作用，簡單加以合并存在難以克服的內(nèi)在沖突和外在風(fēng)險。二者關(guān)系需要進(jìn)一步研究和理順。
自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。二者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督是改革的大原則。然而自然資源與自然資源資產(chǎn)雖然處于同一自然空間卻代表了不同屬性，自然空間用途管制影響乃至決定了自然資源資產(chǎn)價值；從減少行政成本看，自然資源與自然資源資產(chǎn)也需要統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管。因此，二者的具體關(guān)系還需要結(jié)合資源與資產(chǎn)特性加以研究。
【本文作者為國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員】
責(zé)編：張盈盈 / 解軼鵬