自監(jiān)察法頒布實施以來,我國監(jiān)察體制改革邁出了重大步伐。深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,是重大的組織創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,是健全黨和國家監(jiān)督體系的重大舉措,是中國推進法治反腐的重大里程碑。
加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導
中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。十八大以來,全面從嚴治黨成效卓著,反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展,其根本在于以習近平同志為核心的黨中央堅強有力的領導。
監(jiān)察法的頒布實施,就是將黨的主張變?yōu)閲乙庵?,通過法律把黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導機制固定下來。改革后,黨對反腐敗斗爭的領導,由原來側重“結果領導”轉變?yōu)?ldquo;全過程領導”,確保黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權,為推進全面從嚴治黨提供堅強政治保證。
監(jiān)察體制改革前,影響反腐敗工作成效的原因主要有:行政監(jiān)察范圍過窄,大量公職人員游離于監(jiān)察范圍之外;反腐敗機構眾多、力量分散、職能重疊,難以形成監(jiān)督合力;對公職人員的日常監(jiān)督不夠,公職人員違反國家法律但尚未觸犯刑法的職務違法行為成為監(jiān)督的空白。此次改革,以依規(guī)治黨與依法治國相結合為主線,推進了黨和國家監(jiān)督體系的重大體制變革、結構優(yōu)化和制度創(chuàng)新。
實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。改革后,紀委監(jiān)委合署辦公,反腐敗決策指揮體系更加集中、資源力量更加優(yōu)化、手段措施更加豐富,實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效融合和互補。
實現(xiàn)對監(jiān)督對象的全覆蓋。黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)對黨組織和黨員干部監(jiān)督全覆蓋,國家監(jiān)察實現(xiàn)了對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。
實現(xiàn)對履職行為的全覆蓋。為了解決對黨員和公職人員履職行為的監(jiān)督空白,紀檢監(jiān)察機關突出日常監(jiān)督,實現(xiàn)對“違反黨紀”“職務違法”“職務犯罪”行為監(jiān)督全覆蓋,實現(xiàn)黨的紀律、監(jiān)察法、刑法三者的有機銜接,管住了“好公職人員”到“階下囚”的廣闊地帶。
實現(xiàn)對監(jiān)督領域的全覆蓋。監(jiān)察法規(guī)定了“最強陣容”的派駐監(jiān)督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級黨的機關、國家機關、法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位,而且包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不設置人民代表大會制度的地區(qū)、企業(yè)、高校等。監(jiān)察機構、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)督機關負責,不受駐在部門的領導,具有開展工作的獨立地位,有效地保證了監(jiān)督權威。
獨立的國家監(jiān)察機構
根據(jù)憲法規(guī)定,監(jiān)察委員會是人大選舉產(chǎn)生的行使國家監(jiān)察職能的專責機關,依照法律規(guī)定,獨立行使監(jiān)察權。監(jiān)察權的本質(zhì)是獨立的監(jiān)督權。要強調(diào)的是,監(jiān)察委員會是專門負責監(jiān)督的國家機關,而不是全面監(jiān)督公職機關和公職人員的機關,監(jiān)察委員會并未包攬監(jiān)督權。根據(jù)憲法規(guī)定,全國人民代表大會是最高國家權力機關,行使國家最高監(jiān)督權。監(jiān)察委員會的權力由權力機關授予并受權力機關領導和監(jiān)督,其職權范圍由權力機關以憲法或法律限定。
監(jiān)察機關的監(jiān)督對象僅僅是“人”而不是“單位”,監(jiān)察法明確規(guī)定,各級監(jiān)察委員會“對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察”,而“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”則是各級人大及其常委會的職責。
監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。監(jiān)督是監(jiān)察委員會的基本職責。監(jiān)察機關是“監(jiān)督機關”而不是“辦案機關”,首要任務是代表黨和國家,依照憲法、監(jiān)察法和有關法律法規(guī),監(jiān)督所有公職人員行使公權力的行為,確保公權力不被濫用。監(jiān)察機關的“監(jiān)督”與黨內(nèi)監(jiān)督中的“監(jiān)督”都強調(diào)日常監(jiān)督檢查,具有相通性。
調(diào)查是監(jiān)察委員會的核心職責。調(diào)查的內(nèi)容包括公職人員涉嫌職務違法行為和職務犯罪行為,既管“違法”又管“犯罪”,管住“好公職人員”到“階下囚”的廣闊領域,這與之前檢察機關的反貪污、反失職瀆職行為有著本質(zhì)的區(qū)別。
處置是監(jiān)察委員會的重要職責,方式包括:作出政務處分,進行問責,將調(diào)查結果移送檢察院依法審查、提起公訴,提出監(jiān)察建議等。
健全統(tǒng)一決策、一體化運行的執(zhí)紀執(zhí)法機制
監(jiān)察機關行使的是偵查權還是調(diào)查權?根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機關行使的是調(diào)查權,而非偵查權。調(diào)查權與偵查權有本質(zhì)不同。
主體不同。偵查是公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中的專有職權,而憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法均未賦予監(jiān)察機關偵查權。
手段措施不同。刑事訴訟法賦予了檢察機關特定的強制性措施,特別是拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種“強制措施”。此次改革并沒有將上述強制措施轉移至監(jiān)察機關。目前監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關的12項措施,都是之前紀檢監(jiān)察機關在實踐中使用、比較成熟的手段。改革后,紀檢監(jiān)察機關沒有增加新的權限,而是將之前使用的手段納入法治軌道,接受法律約束。從該意義上講,此次改革后,紀檢監(jiān)察機關不僅沒有所謂的“擴權”,反而是“限權”。
對象不同。偵查的對象是普通的刑事犯罪嫌疑人,而調(diào)查對象是行使公權力的公職人員,調(diào)查的內(nèi)容是職務違法和職務犯罪。
適用范圍不同。偵查程序是刑事訴訟的初始程序,而根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機關并不參與訴訟活動,僅負責調(diào)查,查明涉嫌職務犯罪的移送檢察機關審查起訴,由檢察機關行使批捕權、公訴權、審判監(jiān)督權等法律監(jiān)督權能。
根據(jù)黨中央要求,紀檢監(jiān)察機關合署辦公,實質(zhì)就是一套人馬、雙重職責,紀檢監(jiān)察機關既是執(zhí)紀機關又是執(zhí)法機關,必須對內(nèi)實現(xiàn)紀法貫通,對外實現(xiàn)法法銜接。
實現(xiàn)紀法貫通,關鍵是優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關工作流程,實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查有序對接、相互貫通,推進紀檢監(jiān)察一體進程。當前要重點理清信訪舉報、線索處置、初核、立案、審查調(diào)查、黨紀政務處分、移送起訴等環(huán)節(jié)的制度、程序和方法,強化對每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約,健全內(nèi)控機制,嚴防“燈下黑”。
實現(xiàn)法法銜接,關鍵是實現(xiàn)監(jiān)察機關與司法執(zhí)法機關相互銜接,監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序對接。當前要進一步明確監(jiān)察機關、檢察機關、公安機關的具體案件管轄權,健全公安機關對監(jiān)察機關調(diào)查行為的配合機制,完善檢察機關對監(jiān)察機關移送案件的審查、公訴機制。要構建科學合理的調(diào)查權司法控制機制,嚴防調(diào)查權濫用。
此外,要推進監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化建設,盡快制定監(jiān)察官法,對監(jiān)察官的職責、義務和權利、任職條件、任免、等級、考核、獎懲、申訴控告等作出明確規(guī)定。
(作者:王希鵬,系中國紀檢監(jiān)察學院副研究員)