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如何充分發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢

“農(nóng)村改革不論怎么改,都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了,不能把農(nóng)民利益損害了。這些底線必須堅守,決不能犯顛覆性錯誤。”黨的十八大以來,習(xí)近平總書記談到農(nóng)村改革時多次強(qiáng)調(diào)過這一重要論斷。同時,習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào),市場在資源配置中起決定性作用。土地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最重要的資源。對此,就要從邏輯上回答,農(nóng)村土地集體所有制在市場經(jīng)濟(jì)中具有哪些制度優(yōu)勢,能夠給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民帶來什么實(shí)際利益。

農(nóng)村改革中土地私有化取向及其消極影響

2019年中央一號文件要求,“堅持農(nóng)村土地集體所有,不搞私有化”。這一重要表述,代表了中央的主張和群眾的呼聲,并把否定農(nóng)村土地集體所有制、恢復(fù)土地私有制的農(nóng)村改革取向揭露出來,論證這種改革取向給農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的消極后果,對土地集體所有制的優(yōu)勢給予肯定,是非常重要的。

關(guān)于農(nóng)村土地制度,是堅持集體所有制,還是恢復(fù)私有制,在理論界乃至黨政干部中是有不同看法的。凡是熟悉農(nóng)村改革實(shí)際進(jìn)程,并能夠采取實(shí)事求是治學(xué)態(tài)度的學(xué)者都清楚,雖然政策性文件一直都強(qiáng)調(diào)要堅持農(nóng)村土地集體所有制,但多年來農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程中還是存在著一定的“私有化”成分。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是“增人不增地、減人不減地”政策在執(zhí)行層面可能存在私有化導(dǎo)向。1987年,人民公社已經(jīng)摘牌兩年多,農(nóng)戶承包經(jīng)營取代集體統(tǒng)一經(jīng)營在全國范圍內(nèi)徹底定型。為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度,當(dāng)時主導(dǎo)農(nóng)村改革的行政主管部門在貴州省湄潭縣設(shè)立了農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)的基本內(nèi)容就是“增人不增地、減人不減地”。對湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)進(jìn)行理論和操作指導(dǎo)的,是從北京權(quán)威研究機(jī)構(gòu)過去的幾位年輕學(xué)者。這幾位學(xué)者多年來陸陸續(xù)續(xù)撰寫的記述湄潭試驗(yàn)的文獻(xiàn)資料表明,他們不論從理論上還是從制度上,都偏向于主張中國實(shí)行農(nóng)村土地私有制,這是他們進(jìn)行湄潭試驗(yàn)的初衷。凡是認(rèn)為自家承包集體土地后將不再改變的農(nóng)戶也認(rèn)為承包地就是自家的私有土地。

二是絕大多數(shù)農(nóng)村在農(nóng)村稅費(fèi)改革后不再向農(nóng)戶收取承包費(fèi),國家征用土地補(bǔ)償金和土地流轉(zhuǎn)租金全部歸承包戶所有。但是,1997年前后全國范圍進(jìn)行了農(nóng)村土地第二輪承包,而且直至2005年,集體每年都要向承包土地的農(nóng)戶收取承包費(fèi),在法權(quán)關(guān)系上表明土地還沒有改變集體所有的性質(zhì)。從2006年起,農(nóng)村完成了稅費(fèi)改革。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),從國家政策層面取消了農(nóng)地承包戶的農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”(農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)戶繳納給國家的費(fèi)用;“三提”是土地承包戶交給集體的公積金、公益金和共同生產(chǎn)管理費(fèi);“五統(tǒng)”是土地承包戶交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加、計劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)費(fèi)),農(nóng)戶不再因承包集體土地而交納各種費(fèi)用。由此則削弱了集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。此外,國家征用農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償款和承包地流轉(zhuǎn)的租金在大多數(shù)地方也完全歸承包戶所有,集體進(jìn)一步失去了理論意義上的所有者權(quán)能。

三是一些農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)用頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的方式,將承包地塊長期固定到承包戶。從2011年開始,農(nóng)業(yè)行政管理部門出于保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)等目的,開展了農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作。2013年在全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。對于這項(xiàng)工作,曾有相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)多次提出,要給農(nóng)戶“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”,對于這種表態(tài),第一批試點(diǎn)縣某分管領(lǐng)導(dǎo)甚至產(chǎn)生了“這次確權(quán)以后,土地就是私有了”的認(rèn)知。

如果從1987年湄潭試驗(yàn)算起,執(zhí)行層面存在的土地“私有化”導(dǎo)向歷經(jīng)三十多年,結(jié)果并不盡人意。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

其一,率先進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”的湄潭縣并沒有因此取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著成績,該縣曾經(jīng)長期處于國家級貧困縣的行列。這說明,讓農(nóng)民獲得了類似于土地私有的權(quán)利,并不能讓他們普遍擺脫貧困。其二,在認(rèn)真執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”和“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”政策的農(nóng)村,都像湄潭縣農(nóng)村一樣,大多數(shù)農(nóng)村集體沒有經(jīng)濟(jì)收入,連農(nóng)田水利建設(shè)這類簡單的統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)也不能提供,農(nóng)戶處于一盤散沙狀態(tài)。凡是農(nóng)民和農(nóng)村干部持有“土地事實(shí)上就是私有財產(chǎn)”觀念的農(nóng)村地區(qū),其基層黨組織普遍呈現(xiàn)軟弱渙散狀態(tài),容易孳生黑惡勢力。其三,農(nóng)戶之間人均土地面積差距越來越大,已經(jīng)有30%以上農(nóng)村人口在本村沒有承包地,甚至存在消亡戶仍然占有土地而部分青壯年農(nóng)民沒有土地的現(xiàn)象。其四,外出務(wù)工的青壯年勞動力不放棄土地,一些老人、病人無力耕作土地,造成土地粗放經(jīng)營甚至撂荒。農(nóng)戶出租土地收取租金,增加了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營成本,不勞而獲現(xiàn)象難以根除。其五,在國家征地過程中,一些農(nóng)戶以土地私有為由當(dāng)“釘子戶”,補(bǔ)償要求過分,提高了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成本。

市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢

黨的十一屆三中全會之后,黨中央推廣小崗村大包干經(jīng)驗(yàn),形成了農(nóng)村基本經(jīng)營制度,其主要包括有三個制度要點(diǎn):一是土地歸農(nóng)民集體所有,二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營,三是集體為農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。它的利益分配制度安排是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。我國憲法第八條又將這一制度概括為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。這一制度的根基則是土地歸農(nóng)民集體所有。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革前,受制于當(dāng)時城鄉(xiāng)分割的財政體制,農(nóng)戶向集體上交的“三提五統(tǒng)”基本上被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級黨政系統(tǒng)用于農(nóng)村公共事業(yè)開支領(lǐng)域,并沒有用于為農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革后,絕大部分農(nóng)村集體已不再向承包土地的農(nóng)戶收取任何費(fèi)用,但還有一小部分農(nóng)村,集體內(nèi)部農(nóng)戶之間經(jīng)過民主協(xié)商,自行決定以適合本村的方式,向承包土地的農(nóng)戶收取承包費(fèi),用于集體內(nèi)部的統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)及公共事務(wù)。這類農(nóng)村的土地承包方式和承包期限也各有不同,但都不搞“增人不增地、減人不減地”,因?yàn)榧w不可能向去世的老人和外嫁的姑娘收取承包費(fèi),新娶進(jìn)的媳婦和新出生的孩子也要承擔(dān)交納承包費(fèi)的責(zé)任和義務(wù)。比如,筆者調(diào)研過的廣東省清遠(yuǎn)市的葉屋村、新城村、活石水村就是這樣。十多年過去了,把這些收取承包費(fèi)的少數(shù)農(nóng)村與周邊不收承包費(fèi)的大多數(shù)農(nóng)村對照一下,制度優(yōu)劣,一目了然。

收取承包費(fèi)的農(nóng)村集體自然不存在集體經(jīng)濟(jì)空殼問題,都能夠進(jìn)行經(jīng)常性的農(nóng)田水利及農(nóng)道建設(shè),土地沒有撂荒的,單純靠村莊內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營獲得的收入就不低于外出務(wù)工的農(nóng)戶比比皆是,鄰里和諧,共同富裕。針對于此,筆者把這一現(xiàn)象放在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)基于土地集體所有制的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的制度優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面:

土地歸農(nóng)民集體所有,耕者有其田制度的初心無可更改,土地與勞動者結(jié)合零成本

市場經(jīng)營主體最關(guān)心成本與收益。在土地私有且可交易的制度安排下,土地經(jīng)營者購買、持有、租賃土地,都意味著付出經(jīng)營成本。由于經(jīng)營者個人素質(zhì)或機(jī)遇不同,同樣數(shù)量和質(zhì)量的土地,對于不同的經(jīng)營者會產(chǎn)生大相徑庭的成本與收益。有的會賺錢,有的會虧本。賺錢的會購入越來越多的土地,虧本的則會失去土地。自秦漢以來,中國就實(shí)行了可交易的農(nóng)戶土地私有制??v觀不同歷史階段,土地所有制的發(fā)展有一個共同點(diǎn):一小部分人兼并大量土地,成為擁有很多土地的地主,大部分人則成為無地少地的貧農(nóng)。古代中國改朝換代的推動力之一,就是無地少地的農(nóng)民被動員起來,改變“富者田連阡陌,貧者無立錐之地”的土地占有格局,實(shí)現(xiàn)耕者有其田。

我們黨能夠奪取政權(quán),并沒有脫離歷史的大邏輯。以“打土豪、分田地”為基本內(nèi)容的農(nóng)村包圍城市革命道路,相契合的是由孫中山提出來的“平均地權(quán)”民主革命綱領(lǐng)。新中國成立前后,我們黨領(lǐng)導(dǎo)了全國范圍內(nèi)的土地改革,實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。從經(jīng)濟(jì)制度層面評價新中國的土改,雖然消滅了地主階級,但并沒有消滅土地私有制,只是讓所有農(nóng)民都變成小塊土地私有者。若順其自然,重演歷史上的土地占有兩極分化是必然的。

到1953年前后,以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體發(fā)現(xiàn),新貧農(nóng)和新富農(nóng)同時出現(xiàn)了。因此,如何構(gòu)建農(nóng)村土地制度這一歷史性大課題,就擺到了中國共產(chǎn)黨面前。依據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論和革命根據(jù)地創(chuàng)造的成熟經(jīng)驗(yàn),毛澤東在土地改革之后就十分注意引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作的發(fā)展道路,并于1956年開始了農(nóng)業(yè)社會主義改造。至1961年3月22日中央工作會議通過《農(nóng)村人民公社條例》(簡稱“人民公社六十條”),土地歸農(nóng)民集體所有的土地制度得以確立,宣告了土地私有制在中國徹底消亡。1982年通過的《中華人民共和國憲法》確認(rèn)了這種土地制度變革的合法性。

人民公社體制完整運(yùn)行近二十年(1962—1982),農(nóng)業(yè)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營總體上并未取得明顯成效,但這并不能證明土地集體所有制的失敗。這一制度的最大歷史功績是守住了中國共產(chǎn)黨向農(nóng)民承諾的耕者有其田的初心。不僅人民公社時期耕者有其田,農(nóng)村改革后經(jīng)歷了兩輪承包,也證明市場經(jīng)濟(jì)體制下,土地集體所有制也能夠確保耕者有其田。在土地集體所有制框架內(nèi),經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)者無法買入私人土地,不會成為地主,經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱者無法賣出土地,不會成為貧農(nóng)。它賦予了新增農(nóng)民——主要是指農(nóng)戶娶進(jìn)來的媳婦和長大成人的子弟——無償獲得土地的天然權(quán)利,而不必付出代價。這種天然權(quán)利被稱之為農(nóng)民的集體成員權(quán)。這一制度徹底改變了土地私有制造成的農(nóng)民之間土地權(quán)利的不平等,徹底消除了農(nóng)業(yè)勞動者獲得土地必須付出的代價,做到了農(nóng)業(yè)勞動者與土地結(jié)合的零成本。從資源配置效率角度進(jìn)行評價,可謂達(dá)到最佳狀態(tài)。由此,中國種地的農(nóng)民不再遭受他人的剝削,也就是不必把自己辛辛苦苦生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品無償?shù)胤钏徒o沒有付出勞動的其他人。種地農(nóng)民很辛苦,種地農(nóng)民很重要,種地農(nóng)民不能遭受剝削,這也是中國進(jìn)行民主革命的初心。

正是由于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢,即使是在計劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人民公社時期,土地資源與勞動者零成本結(jié)合的效率優(yōu)勢也頑強(qiáng)地表現(xiàn)出來。最直觀的證據(jù)是,在國家投入很少資金的政策背景下,主要靠農(nóng)民的勞動投入,開展了大規(guī)模的以農(nóng)田水利建設(shè)為中心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。這是私有制基礎(chǔ)上的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)做不到的。

市場經(jīng)濟(jì)體制下土地所有者、經(jīng)營者、勞動者三者利益的和諧統(tǒng)一

人民公社時期,農(nóng)戶只是單純的消費(fèi)單元,不是經(jīng)營主體,其經(jīng)濟(jì)功能是向集體提供勞動力要素,集體與農(nóng)戶之間是整體與部分之間的從屬關(guān)系。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制建立起來后,農(nóng)戶與集體之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化,農(nóng)戶也成為獨(dú)立核算的經(jīng)營主體。集體發(fā)包土地,農(nóng)戶承包土地。集體與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系用承包合同固定下來。在承包面積、承包期限、承包費(fèi)繳納方式等方面,約定了雙方的權(quán)利和責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了土地所有者與經(jīng)營者的分離。這是市場經(jīng)濟(jì)體制下資源配置的一般形式。集體與農(nóng)戶成為權(quán)利對等的市場主體。

這樣的制度安排,不存在于新中國成立前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代,不存在于人民公社時期,也不存在于發(fā)達(dá)資本主義國家中,在土地制度史和農(nóng)業(yè)經(jīng)營史上未曾有過,但又完全符合市場經(jīng)濟(jì)的基本邏輯。

以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論為顯微鏡,透視雙層經(jīng)營體制中的不同權(quán)利主體,我們看到了一個全新的市場主體之間的利益關(guān)系:集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有者,農(nóng)戶是向集體上交承包費(fèi)即租金的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者,有勞動能力的農(nóng)戶家庭成員是勞動者。當(dāng)我們把這三者與土地私有制基礎(chǔ)上的三者對照起來進(jìn)行考察,就會發(fā)現(xiàn),土地私有制框架內(nèi)所有者、經(jīng)營者、勞動者之間利益對立的關(guān)系消失了。眾所周知,在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi),土地所有者的利益訴求是收取更多的租金,經(jīng)營者的利益訴求是賺取更多的利潤,勞動者的利益訴求是爭取到更多的工資,三者之間處于利益對立狀態(tài)。但是,在雙層經(jīng)營體制框架內(nèi),土地屬于集體而非私人所有,集體由承包土地的經(jīng)營者構(gòu)成,勞動者是經(jīng)營者的主要家族成員。勞動者的勞動成果完全歸經(jīng)營者所有,經(jīng)營者繳納的承包費(fèi)即租金歸集體所有,形成集體積累。而集體收取承包費(fèi)的目的,完全用于使承包戶更高效更便捷進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營及改善福利狀況??傊?,三者的利益關(guān)系處于和諧統(tǒng)一的狀態(tài)。顯然,農(nóng)業(yè)中這種嶄新的生產(chǎn)關(guān)系在土地私有制下不可能出現(xiàn)。中國特色社會主義制度優(yōu)勢如此可見一斑。

習(xí)近平總書記指出,“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想,這是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本立場”。這一立場,不僅是主觀愿望,更是讓人民群眾獲得實(shí)際利益的制度安排的體現(xiàn)。雙層經(jīng)營體制中展現(xiàn)的和諧的三者利益關(guān)系,正是這樣一種制度安排。在這種嶄新的生產(chǎn)關(guān)系中,承包費(fèi)即租金對于經(jīng)營者而言是本期經(jīng)營成本,決定了經(jīng)營者不會撂荒土地。但是,由租金形成的集體積累并沒有減少經(jīng)營者的經(jīng)營資本,而是全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)營者和勞動者更好的生產(chǎn)經(jīng)營條件,給經(jīng)營者和勞動者都帶來了更多的福利。這既是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民發(fā)展中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)最先取得的制度成果,也是運(yùn)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)總結(jié)農(nóng)村改革實(shí)踐得出的新結(jié)論。

土地歸農(nóng)民集體所有,為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理奠定社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

黨的十八屆三中全會提出,要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分。古代中國就十分重視鄉(xiāng)村治理,其基本制度安排是官紳結(jié)合,以紳為主。一般說來,鄉(xiāng)紳角色只能由那些家族財力雄厚的族長充當(dāng)。所以,中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理作為一種上層建筑,其賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大體上還表現(xiàn)為土地占有的兩極分化。通俗地說,中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會由地主說了算。

土地集體所有制徹底消除了土地私有造成的兩極分化弊端,為土地權(quán)利人人平等奠定了制度基礎(chǔ)。這是我國農(nóng)村社會主義制度的底色。在這個基礎(chǔ)上,集體的土地資源如何發(fā)揮出更大效能,如何給集體和集體成員帶來更多的收益,要通過集體成員民主協(xié)商進(jìn)行決策,比如,集體的土地是否發(fā)包,如何發(fā)包,發(fā)包給誰,承包費(fèi)是多少及如何收取,承包費(fèi)形成集體收益后如何使用,等等。在這個過程中,農(nóng)民之間不會僅僅討論土地問題,還要討論村莊整治、倫理道德、鄰里關(guān)系、教育、文化、衛(wèi)生、生態(tài)等諸多事務(wù),制定鄉(xiāng)規(guī)民約,等等。所以,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的過程。

發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢要求我們黨勇于自我革命

習(xí)近平總書記在2016年視察農(nóng)村改革主要發(fā)源地小崗村時指出,“新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。“仍然”一詞提示我們,中國共產(chǎn)黨近百年的風(fēng)雨歷程就是這樣走過來的。新民主主義革命時期“打土豪、分田地”是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系,農(nóng)業(yè)社會主義改造也是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系,農(nóng)村改革還是處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。在這三次“處理”中,第一次是革舊社會的命,第二次和第三次則是自我革命。每次“處理”都是因?yàn)橥恋刂贫确矫娉霈F(xiàn)了問題,“處理”之后則帶來了整個國家、尤其是農(nóng)村的巨大發(fā)展進(jìn)步。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定,同黨的十一屆三中全會一樣,具有劃時代意義。新時代以鄉(xiāng)村振興為抓手解決“三農(nóng)”問題,也必然要求在農(nóng)村土地制度上面來一個劃時代的變革。以習(xí)近平同志為核心的黨中央已經(jīng)從頂層設(shè)計上明確了變革的方向:“堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì),發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì),走共同富裕道路。”正是要求我們?nèi)缡糯髨蟾娌渴鸬哪菢樱?ldquo;鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。

但是,要把黨中央的頂層設(shè)計落到實(shí)處,并不是輕而易舉的事情。要解放思想,逢山開路、遇河架橋,破除體制機(jī)制弊端,突破利益固化藩籬,讓農(nóng)村資源要素活化起來,讓廣大農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性迸發(fā)出來,讓全社會支農(nóng)助農(nóng)興農(nóng)力量匯聚起來。

發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢,要解放思想,打破靠土地私有化明晰產(chǎn)權(quán)的教條

當(dāng)年在湄潭縣指導(dǎo)“增人不增地、減人不減地”改革試驗(yàn)的幾位學(xué)者,無一例外,都是科斯產(chǎn)權(quán)理論的忠實(shí)信徒。他們主張農(nóng)村土地私有,絕對沒有搞垮中國農(nóng)業(yè)并傷害種田農(nóng)民利益的主觀故意。他們的理論邏輯是,搞市場經(jīng)濟(jì)就要明晰產(chǎn)權(quán),降低交易成本,提高資源配置效率;農(nóng)村土地集體所有制造成產(chǎn)權(quán)不清,是導(dǎo)致人民公社體制失敗的根本原因,大包干并沒有徹底解決產(chǎn)權(quán)不清問題,只有徹底恢復(fù)土地私有,才是治本之策。這一理論看起來很嚴(yán)謹(jǐn),其實(shí)并沒有真正領(lǐng)會科斯產(chǎn)權(quán)理論的精髓(在科斯闡述產(chǎn)權(quán)理論的經(jīng)典論文中,并沒有提出必須且只能搞生產(chǎn)資料私有制的觀點(diǎn))。他們沒有預(yù)見到,土地一旦成為小農(nóng)戶的私有財產(chǎn),就必然會出現(xiàn)一部分土地被粗放經(jīng)營甚至撂荒的現(xiàn)象,對于中國這類人多地少的國家而言,這就是制度安排不當(dāng)造成的資源配置效率低下。他們寄希望于土地買賣和土地租賃解決土地粗放經(jīng)營和土地撂荒問題,但豈不知,這本身就會讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在交易中承擔(dān)更多的生產(chǎn)成本。

歷史早就告訴我們,教條一旦形成,鮮有由教條主義者主動打破的先例。真正能夠沖破教條束縛的是廣大人民群眾的實(shí)踐。新時代要徹底打破土地私有化教條的束縛,就要像當(dāng)年尊重小崗村農(nóng)民首創(chuàng)精神那樣,尊重農(nóng)村改革以來自覺發(fā)揮土地集體所有制優(yōu)勢的農(nóng)民群眾和基層干部的首創(chuàng)精神,要總結(jié)他們的經(jīng)驗(yàn),予以宣傳推廣。

打破土地私有化教條,討論專家學(xué)者的觀點(diǎn)固然重要,但更為重要的是,各地方和各農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識如何。當(dāng)年湄潭搞“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn),得到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。三十年后,地方黨委政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部則要勇于面對歷史與現(xiàn)實(shí),從“不忘初心、牢記使命”的高度,嚴(yán)肅認(rèn)真地思考,在市場經(jīng)濟(jì)體制下,如何審視、思考以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民創(chuàng)立的我國農(nóng)村土地制度。

發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制優(yōu)勢,要破除體制機(jī)制弊端,突破利益固化樊籬

一是農(nóng)村的土地是歸“三級共有”還是歸“生產(chǎn)隊”單獨(dú)所有。我們肯定毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)立農(nóng)村土地集體所有制的歷史功績,但并不是說農(nóng)村土地集體所有制從一開始就完美無缺。我國農(nóng)村土地由農(nóng)戶私有變成集體所有,是由人民公社體制確立起來的。“人民公社六十條”確立的農(nóng)村土地集體所有制是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。所謂土地“三級所有”,就是農(nóng)村的一塊農(nóng)田,既歸幾十個農(nóng)戶組成的生產(chǎn)隊所有,又歸若干生產(chǎn)隊組成的生產(chǎn)大隊——通常由幾百個農(nóng)戶所有,還歸若干生產(chǎn)大隊組成的人民公社——通常由幾千個農(nóng)戶所有。當(dāng)年這樣安排農(nóng)村土地制度,是為了向共產(chǎn)主義過渡。但以市場經(jīng)濟(jì)必須做到產(chǎn)權(quán)明晰的制度要求看,“三級所有”制度安排顯然是不科學(xué)的,農(nóng)民群眾是不能接受的。毛澤東同志的歷史性貢獻(xiàn)在于規(guī)定了農(nóng)村土地的基礎(chǔ)所有者是生產(chǎn)隊。當(dāng)年的生產(chǎn)隊即現(xiàn)在的村民組的幾十個農(nóng)戶都有密切的血緣親緣關(guān)系,在我國絕大多數(shù)農(nóng)村,農(nóng)民認(rèn)可、接受的集體是在這個范圍之內(nèi)。如果讓他們認(rèn)同生產(chǎn)大隊(現(xiàn)在的行政村)的土地集體所有者身份,必須至少有一位既有公心又有能力的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部把他們團(tuán)結(jié)在一起,如山西省的大寨村、江蘇省的華西村、浙江省的滕頭村等等。我國農(nóng)民接受人民公社(現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn))擁有土地集體所有者身份的地方,大概只有河北省晉州市的周莊(在筆者看來,周莊事實(shí)上是個規(guī)模比較大的生產(chǎn)大隊)。主張搞土地私有化的學(xué)者批判農(nóng)村土地“三級所有”存在產(chǎn)權(quán)不清弊端是正確的,但他們因此就否定生產(chǎn)隊作為土地集體所有者的科學(xué)性和制度優(yōu)勢是錯誤的。本文提到的清遠(yuǎn)市的三個村莊就都屬于原來的生產(chǎn)隊。所以,當(dāng)我們說農(nóng)村土地歸集體所有的時候,必須明確,在絕大多數(shù)農(nóng)村,是指歸發(fā)包土地的村民組所有,而不是行政村。但目前在很多人的心目中,說到集體就是特指行政村,這說明,我們對人民公社體制的改革還沒有徹底完成。廣東省清遠(yuǎn)市在這方面取得了較大的改革成就,他們通過農(nóng)村綜合改革,把農(nóng)村土地所有者明確界定為村民組或自然村,排除了行政村的土地所有者身份,取得了很好的改革效果,并得到了習(xí)近平總書記的肯定。

二是農(nóng)村新增勞動力是否擁有承包集體土地的權(quán)利。從表面上看,“增人不增地、減人不減地”政策穩(wěn)定、固化了農(nóng)戶(不是個人)土地承包經(jīng)營權(quán),其實(shí)質(zhì)是取消農(nóng)村新增農(nóng)業(yè)勞動力即新媳婦及其子女等群體承包集體土地的權(quán)利。按照這個辦法,可謂是“土地一次性發(fā)包,集體永久性死掉”。所以,堅持還是否定農(nóng)村土地集體所有制,基本問題是農(nóng)村新增勞動力是否擁有承包集體土地的權(quán)利。按照土地歸集體所有的制度設(shè)計初心,是確保“耕者有其田”即農(nóng)民平等獲得無償使用土地的權(quán)利。“增人不增地、減人不減地”政策首先是在集體內(nèi)部取消了農(nóng)民平等使用土地的權(quán)利,接著就是讓新增勞動力人數(shù)較多的農(nóng)戶為耕作土地付出買地或租地的代價。所以,擁護(hù)“增人不增地、減人不減地”政策的,是那些農(nóng)業(yè)勞動力減少甚至沒有勞動力的農(nóng)戶,而新增農(nóng)業(yè)勞動力較多的農(nóng)戶普遍反對這一政策,要求通過承包權(quán)調(diào)整增加承包地面積。在這種利益碰撞面前,理所當(dāng)然,要維護(hù)新增農(nóng)村勞動力平等無償使用土地的權(quán)利,他們才是代表農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力和未來發(fā)展的主要力量。

三是集體向農(nóng)戶收取承包費(fèi)是不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。“留足集體的”是創(chuàng)設(shè)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的初心,是農(nóng)民的利益訴求。人民公社解體后上交承包費(fèi)成為農(nóng)戶的“負(fù)擔(dān)”,是因?yàn)槌邪M(fèi)被應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的公共事業(yè)和公共服務(wù)占用了,是國家與集體的關(guān)系處理不當(dāng)。集體向土地承包戶收取承包費(fèi)是土地集體所有權(quán)的基本實(shí)現(xiàn)形式,形成集體積累,用于為承包戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù),對農(nóng)戶的持續(xù)增收是十分必要的,農(nóng)戶也是衷心擁護(hù)的。黨的十六大以來,國家逐步取消了工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、城市剝奪農(nóng)村的政策,習(xí)近平總書記在十九大報告中也明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針,為“留足集體的”制度重新煥發(fā)生機(jī)提供了政策保障。有人擔(dān)心“留足集體的”為農(nóng)村小官大貪制造空間,這完全是因噎廢食的想法和做法。清遠(yuǎn)農(nóng)村綜合改革的實(shí)踐證明,只要把收取承包費(fèi)的集體邊界劃分清楚,明確承包費(fèi)使用的權(quán)利只屬于發(fā)包土地的集體,農(nóng)戶通過民主協(xié)商,就能夠用好集體積累。所謂“集體經(jīng)濟(jì)空殼”難題將迎刃而解。

習(xí)近平總書記堅定不移地維護(hù)農(nóng)村土地集體所有制,是維護(hù)種田農(nóng)民根本利益的偉大歷史功績。我們完全有理由相信,在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下,通過全面深化農(nóng)村改革,土地集體所有制在市場經(jīng)濟(jì)體制下必將煥發(fā)出勃勃生機(jī)。

【本文作者為中共中央黨校(國家行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授、博士生導(dǎo)師】

責(zé)任編輯:王馳
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