摘 要：檢察建議書是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結合執(zhí)法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。實踐中檢察建議存在適用范圍不清、制發(fā)和管理不規(guī)范、質量不高、效果不理想等問題，這在某種程度上影響了社會治理水平的提高。應當積極推動地方人大立法或出臺相關決議，制定符合當?shù)貙嶋H的地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，對檢察建議的運行和落實機制予以明確。按照規(guī)范程序制發(fā)檢察建議、進一步細化增強檢察建議強制力的工作機制以及探索試行檢察建議書公開公告、宣告制度，以增強檢察建議的剛性。
一、檢察建議之作用
檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關,提高法律監(jiān)督能力是堅持原則、敢于擔當?shù)谋厝恍枰?，發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督糾正有罪不糾、越權管轄、非法取證、裁判不公、違規(guī)減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行等突出問題,為了促進嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法,防止司法腐敗。以檢察建議的形式預防違法犯罪特別是訴訟活動中被廣泛應用,檢察建議的訴訟監(jiān)督功能不斷加強,并有擴大發(fā)展趨勢。規(guī)范檢察建議和糾正違法的提出,受理、辦理、反饋,加大對實體上有錯誤、程序上有瑕疵案件的監(jiān)督糾正力度,檢察建議主要有以下幾方面的作用：
1.推動提升社會治理水平。檢察機關在依法打擊各類犯罪、維護社會穩(wěn)定的同時，深入挖掘個案中的共性問題，發(fā)現(xiàn)并選取那些具有典型意義，在執(zhí)法司法管理或者管理的理念制度、機制等方面有糾偏、創(chuàng)新、進步、引領價值的問題，通過提出檢察建議促進一個方面、一個領域、一個時期執(zhí)法司法管理工作、機制和導向問題的解決，這樣既可以促進被監(jiān)督者堵漏建制、提高執(zhí)法司法管理能力，又能夠達到警示一片、教育社會面的良好效果，從而發(fā)揮推動提升社會治理的法治化水平的作用。
2.規(guī)范司法維護司法公正。檢察機關積極履行訴訟監(jiān)督職責，針對人民法院確有錯誤的生效裁判和損害國家利益、社會公共利益的調解書，依法提出再審檢察建議，可以督促人民法院啟動再審、糾正確有錯誤的生效裁判和調解書；針對公安司法機關在偵查、審判以及執(zhí)行活動中的違法行為及時提出檢察建議，可以督促公安司法機關糾正違法，有效地維護司法公正，規(guī)范司法行為。
3.促進依法行政嚴格執(zhí)法。檢察機關針對行政機關違法行使職權或者不作為的情況，通過檢察建議督促行政機關依法履行職責，有利于增強行政機關履職糾錯的自覺性、主動性和積極性，促進依法行政，提升行政執(zhí)法效能，推進法治政府建設，實現(xiàn)法律監(jiān)督的雙贏多贏共贏。
4.預防和減少違法與犯罪。檢察機關通過辦案及時發(fā)現(xiàn)相關單位在預防違法犯罪的制度和管理等方面存在的漏洞和隱患，經過分析論證，提出對策建議，能夠促進相關部門完善制度、彌補漏洞、消除隱患，也可以督促行業(yè)主管部門加強和改進管理監(jiān)督工作，從而達到預防和減少違法犯罪行為發(fā)生的目的。
5.保護國家社會公共利益。檢察機關積極履行公益訴訟職能，針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況，及時依法提出檢察建議，可以起到督促行政機關依法履職，有效保護生態(tài)環(huán)境，保障和改善民生，為國家挽回經濟損失，維護國家和社會公共利益的作用。檢察機關通過運用檢察建議這一法律監(jiān)督措施，有效地維護了個人和組織的合法權益，保障了國家法律的統(tǒng)一正確實施。
二、檢察建議之類型
檢察建議，屬于非訴訟法律活動,主要是建議相關單位完善制度,加強管理,堵塞漏洞。其應用于司法行政機關時,則是建議其解決執(zhí)法、司法活動中的傾向性、苗頭性的一類問題。規(guī)定明確了檢察建議的類型和適用范圍，第五條對檢察建議作了類型劃分，分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議和其他檢察建議。
再審檢察建議是人民檢察院對同級人民法院確有錯誤的生效裁判和損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監(jiān)督的一種方式；糾正違法檢察建議主要適用于對人民法院審判活動和執(zhí)行活動中的違法問題以及公安機關、刑罰執(zhí)行機構等的執(zhí)法活動中具有普遍性、傾向性的違法問題進行監(jiān)督；公益訴訟檢察建議是人民檢察院在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機關依法履行職責的方式；社會治理檢察建議主要針對履行檢察職責中發(fā)現(xiàn)的社會治理、單位管理等漏洞，向有關方面提出的完善治理、加強管理的建議。這種分類是以檢察建議所起到的社會作用為標準,將糾正違法通知、檢察意見以及檢察機關發(fā)出的其他建議排除在檢察建議之外。檢察建議，不同于社會上一般單位對單位提出的建議,是強制力的法律行為,則與作為社會主體的憲法性權利的建議權無異。檢察建議之所以與普通公民、組織的建議權不同,區(qū)別就在于其主體特殊,效力特殊,程序特殊,它嚴格了提出程序、制發(fā)主體、審批程序、統(tǒng)一的建議書格式等,其法律監(jiān)督職能的完整發(fā)揮,其實質是法律監(jiān)督權構成要素之一的“督促糾正”在權力行使方式上的重要體現(xiàn)，是以權力的方式，既作用于糾正違法和制裁違法上,還作用于預防違法、宣傳法制、維護法制權威上。
三、檢察建議之不足
1.適用范圍不清。目前，檢察機關在開展法律監(jiān)督工作過程當中，具體的監(jiān)督方式包括檢察建議，也包括檢察意見和糾正違法意見，但是對這三種方式的適用范圍在實踐中把握地不是很清楚，有時候甚至發(fā)生各種監(jiān)督的方式混用，尤其是以檢察建議來代替其他監(jiān)督方式。
2.制發(fā)和管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：制發(fā)主體不統(tǒng)一，有的以院名義制發(fā)，有的以內設機構或者派駐機構名義制發(fā)。文書格式不規(guī)范，沒有嚴格按照高檢院統(tǒng)一要求的格式樣本制作檢察建議書。文書編號不統(tǒng)一，有的出現(xiàn)了業(yè)務部門自行編號，編號規(guī)則也不一致。審批程序不規(guī)范，應當報請檢察長批準或者檢察委員會討論決定的檢察建議，有的沒有經過檢察長或者檢察委員會決定的程序。
3.建議書質量不高。部分檢察建議對監(jiān)督問題定位不準，論證不夠充分，分析不夠深入，建議內容空泛，提出的整改措施缺乏針對性、可行性。還有的檢察建議局限于案卷材料，缺乏深入的調查核實和調研論證。
4.監(jiān)督效果不理想。對檢察建議發(fā)出后的回訪、督促整改積極性不夠，對發(fā)出后的執(zhí)行情況不聞不問，導致有的被建議單位不回復；有的雖然進行了回復，但無后續(xù)整改措施；有的表態(tài)整改而并無實際行動；還出現(xiàn)個別單位在態(tài)度和行為上對檢察建議進行抵制。
四、增強檢察建議剛性之建議
（一）加強檢察建議強制力的法律規(guī)制，完善實體立法
有條件的地方可以積極推動地方人大立法或出臺相關決議，制定符合當?shù)貙嶋H的地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，對檢察建議的運行和落實機制予以明確。還可以加強與地方政府的協(xié)調，探索建立協(xié)作機制，由地方政府對檢察建議的回復落實情況進行督查督辦，確保檢察建議得到落實和履行。對于檢察機關提出的檢察建議，被建議單位及時整改并取得實效的，也應該及時總結肯定，向黨委、政府、人大或其上級單位予以報告；如果被建議單位在規(guī)定的期限內既不采納、整改，也不予回復，這種情況也應該及時報告黨委、政府、人大及其上級單位，加大其整改壓力，促使其整改落實。加強和規(guī)范檢察建議，直接涉及檢察建議的質量和效果。
一是要通過立法將檢察建議權明確寫入《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等基本法,賦予檢察建議書強制執(zhí)行力,做到四個明確,明確法律性質的立法、明確制發(fā)依據的立法、明確適用范圍的立法、明確強制措施的立法。
二是要規(guī)范程序立法。檢察機關內部應盡快制定出檢察建議的操作規(guī)范,規(guī)范檢察建議的提起、審批、備案、督促等工作流程的配套程序，通過規(guī)范程序立法，逐步完善檢察建議程序規(guī)定的欠缺、程序效力保障、法律后果不確定的不足。被建議單位收到檢察建議之后的落實程序進行法律規(guī)定,對被建議單位無正當理由不答復檢察建議的情況設立懲罰性后果,對導致嚴重后果的,建議主管部門通報批評;建議上級黨組織處以黨紀政紀處分。并建議紀檢委、監(jiān)察委進行違法、違紀審查,并嚴肅追究直接責任人員的相關責任。
（二）按照規(guī)范程序制發(fā)檢察建議
2018年10月26日修正的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條中規(guī)定提出檢察建議的法律依據。隨后2018年10月25日由最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十二次會議通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中指明，檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責的重要方式，對人民檢察院依法提出的檢察建議，有關單位應當予以配合，并及時將采納檢察建議的情況書面回復人民檢察院。
《規(guī)定》中建立了檢察建議抄送制度。即涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應當引起有關部門重視的檢察建議書，可以抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監(jiān)察機關或者被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業(yè)自律組織。并強化了跟蹤督促措施，要求人民檢察院應當積極督促和支持配合被建議單位落實檢察建議，規(guī)定：被建議單位在規(guī)定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經檢察長決定，可以將相關情況報告上級檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監(jiān)察機關。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。尊重被建議單位的異議權。為了保證檢察機關在提出檢察建議時切實把問題搞準確、所提建議針對性和可操作性強，《規(guī)定》中明確：一是檢察建議書正式發(fā)出前，可以征求被建議單位的意見；二是被建議單位在一定期限內可以提出異議；三是對異議應當立即進行復核，異議成立的及時修改檢察建議書或者予以撤回，異議不成立的應說明理由，通過加強檢察建議工作做好辦案的后半篇文章，加強調查核實，確保檢察建議的質量。
《規(guī)定》中說明可以書面送達，也可以現(xiàn)場宣告送達。公開送達這種方式，這和以前當面送達有著顯著區(qū)別，并邀請第三方人員參加公開送達活動，這對檢察機關和被建議單位都是一種監(jiān)督和支持。此舉措對檢察建議書的質量要求更高，被建議單位會更加重視對檢察建議書的落實和整改。送達儀式包括宣讀檢察建議書、公開示證、說理，聽取被建議單位負責人意見，送達簽收以及被建議方和第三方發(fā)表意見等環(huán)節(jié)。并且告知，檢察建議書是檢察機關在履行法律監(jiān)督職責過程中，發(fā)現(xiàn)被建議單位履行職責、行使職權存在違法過錯或違法過錯隱患，對被建議單位依法出具建議文書，進行糾正或預防的法律監(jiān)督工作方式。對檢察建議書規(guī)范化，進行了全方位、深層次的設計，對檢察建議書審查立項、調查核實、文書制作、送達回復、督促整改等節(jié)點進行了合理設計，實現(xiàn)了檢察建議案件化辦理。實行了公開宣告儀式化，開展檢察建議方、被建議方和第三方充分參與以及宣告的場所化、儀式化、公開化的“三方+三化”宣告模式，努力做到了變檢察建議“文來文往”“隔空喊話”為“零距離、面對面”，提升了檢察建議的認可度、接受度，增強其儀式感和威嚴性，充分保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。
（三）細化增強檢察建議強制力的工作機制
第一，要建立雙向回復和定期反饋機制,加強與被監(jiān)督方的跟蹤與聯(lián)系；
第二，要建立專家咨詢制度等質量保障機制。設立嚴格的審批程序,加強內部防控;探索檢察建議繁簡分流制度,建立重要檢察建議素材研判及制發(fā)前調研工作機制;建立專家咨詢制度,增強檢察建議的科學性、客觀性和準確性；
第三，要建全約談回訪督辦報備機制。建立檢察建議約談與跟蹤回訪緊密結合、定期向同級人大及其常委會報備與人大常委會跟蹤督促緊密結合的創(chuàng)新性工作機制；
第四，要引入人民監(jiān)督員對檢察建議落實情況的監(jiān)督檢查機制；
第五，要建立檢察建議書作為監(jiān)督性法律文書的公開機制，將隱性的監(jiān)督逐步穩(wěn)妥地納入向社會公開的監(jiān)督,以公開促公正；
第六，要改進檢察建議的考評機制。建立健全科學的考評體系,在開展檢察建議工作考評時,不僅要考核檢察建議工作任務完成情況,還要結合檢察建議質量、被建議單位采納程度、社會評價等因素進行綜合考評,并引入第三方評估。
（四）探索試行檢察建議書公開公告、宣告制度
努力讓檢察建議成為檢察機關履行法律監(jiān)督職責的利劍,成為檢察產品的品牌，增強檢察建議剛性,規(guī)范化工作必要性。檢察建議必須要有針對性、權威性和影響力，被建議單位才會信服建議、聽從建議,認真整改,使有關問題能夠及時妥善解決。公開檢察建議的范圍是在案件辦理、類案監(jiān)督、專項檢察等活動中,針對發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、社會公共利益和群眾切身利益的普遍性問題而提出的檢察建議。檢察建議的公開,社會公眾能看到,這將倒逼檢察機關提高檢察建議質量。通過公開送達、公開宣告和公開發(fā)布三種方式公開檢察建議,同時,通過借力人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督,來提升檢察建議的質效和剛性。建立檢察建議的公告、宣告制度，以增強檢察建議的剛性為突破口,帶動檢察建議工作的整體提升。建議對檢察建議公開宣告制度要制定實施辦法，納入績效考核評價體系，將社會監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督聯(lián)合起來,形成合力,同時,得到黨委、政府、人大、政協(xié)等部門的支持,增強監(jiān)督的剛性和支持度。
要向科技要動力,用智慧檢察拓寬監(jiān)督視野,以強化檢察機關法律監(jiān)督，在法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題直觀地納入人大監(jiān)督視野,并主動報告被監(jiān)督對象的整改落實情況,借助人大監(jiān)督推動問題的解決。將公開公告、公開宣告，通過這種有儀式感的過程,體現(xiàn)出法律監(jiān)督的嚴肅性。規(guī)范文書制作、內部監(jiān)督管理，通過公開送達增強權威性涉及檢察建議的法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，讓檢察建議的公開送達不僅是一種儀式，更是一堂生動的法治教育課，檢察院和被建議單位面對面，講事實、論道理，容易接受。此外，檢察建議數(shù)據全部錄入業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)了信息共享、流程監(jiān)控和加強與人大、監(jiān)察委協(xié)作，增強執(zhí)行力，織密監(jiān)督網。確立檢察建議的剛性在于有無實效，監(jiān)督是為了增強法律監(jiān)督的剛性，而不是吹毛求疵，檢察建議在形成和制發(fā)檢察建議的過程中，融入了人大監(jiān)督和監(jiān)委會監(jiān)督元素。推進檢察建議規(guī)范化建設，有利于法律監(jiān)督實現(xiàn)雙贏多贏共贏。將檢察建議單一性生成模式改變?yōu)榫C合性生成模式，引進外力、外腦、外援，使檢察建議在多方合力下發(fā)揮更有效的監(jiān)督作用。
結 語
近年來的檢察工作實踐表明，檢察建議越發(fā)帶有訴訟監(jiān)督的部分權力特征,彌補了檢察權的不足，檢察建議關乎監(jiān)督質效。實踐表明,檢察建議是對強化法律監(jiān)督的有力促動，各級檢察機關要在依法履職基礎上不斷探索完善檢察建議制度,增強檢察建議剛性,真正讓檢察建議成為“祛病除根”、標本兼治的良方,在強化法律監(jiān)督、推進全面依法治國中發(fā)揮更大的作用。
（作者：徐曉煒，系湖北省荊州市江北地區(qū)檢察院檢委會專職委員）
