大潮起珠江，廣東省深圳市用40年時間創(chuàng)造了一座現(xiàn)代化城市崛起的奇跡。深圳必須抓住“三區(qū)疊加”的戰(zhàn)略機遇，從增進內生動力與可持續(xù)發(fā)展著力，奮力改革創(chuàng)新，推動改革開放戰(zhàn)略向縱深發(fā)展，全面提升改革開放質量和水平，努力打造引領建設社會主義強國的城市范例。
三區(qū)疊加深圳再出發(fā)
2020年是深圳特區(qū)設立40周年，也是深圳改革開放再出發(fā)的關鍵節(jié)點。面對建設社會主義現(xiàn)代化強國城市范例和全球標桿性城市的新時代要求，如何打破空間、資源、行政邊界等瓶頸制約，繼續(xù)發(fā)揮經濟特區(qū)的創(chuàng)新驅動作用，帶動灣區(qū)都市群建設，實現(xiàn)社會主義先行示范區(qū)的制度紅利外溢，充分釋放“三區(qū)疊加”驅動效應，資源統(tǒng)籌和跨區(qū)域合作是一個關鍵。在良好基礎上，強化宏觀調控力度，對周邊城市的一體化發(fā)展進行資源整合和通盤謀劃，形成打破行政邊界、高速有效的區(qū)域協(xié)調機制，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，成為一種可能的選項。
深圳特區(qū)的創(chuàng)新性要求在資源整合上有新的突破。經過改革開放40多年的發(fā)展，深圳已經積累起了資金、人才、體制等多方面的巨大能量和優(yōu)勢，深圳特區(qū)的地理空間、城市發(fā)展動能不斷增大，但從整體上而言，“大馬拉小車”的困境日益明顯。深圳建設開發(fā)強度在世界城市中居于前列，以小土地面積撬動大發(fā)展的模式正面臨瓶頸。城市面積不足，土地資源相對緊張，可開發(fā)空間越來越稀缺，土地供給矛盾及其衍生的問題相對突出。多年高強度的土地開發(fā)和利用，讓深圳可供建設的新增土地所剩無幾，土地和間資源緊缺成為制約城市進一步發(fā)展的瓶頸。由于土地資源的承載能力不足，城市面貌的改善和提升、產業(yè)結構優(yōu)化升級、基礎設施建設及重大項目落地等問題都受到較大限制，深圳建設全球標桿性城市的發(fā)展目標與空間資源配置供給極不相稱。經營成本上升導致產業(yè)空心化危機。極度稀缺的住宅用地引發(fā)房價、物價、用工成本、物流成本甚至租金成本的上漲，擠壓了企業(yè)的生存空間，催生傳遞效應，成為企業(yè)經營困難和外遷的主要原因。深圳土地供給失衡，人地矛盾緊張，居住用地不足，推高房價，對拉動內需極為不利。就中心城市首位度而言，深圳在土地面積、人口數(shù)量、經濟規(guī)模、綜合影響力等指標上，在一線城市中都處于后位。深圳必須在擴權統(tǒng)籌、體制機制改革上有新的創(chuàng)新舉措，向內整合資源、挖掘內生動力，向外拓展空間、借助發(fā)展外力，才能打破瓶頸，實現(xiàn)質的飛躍，續(xù)寫升級版。
深圳灣區(qū)城市的開放性對區(qū)域協(xié)同提出更高要求。從世界大灣區(qū)發(fā)展歷程來看，開放的經濟結構、高效的資源配置能力、創(chuàng)新的協(xié)同工作機制、強大的集聚外溢功能、發(fā)達的國際交往網絡是大灣區(qū)區(qū)域化發(fā)展的關鍵因素。在戰(zhàn)略上，我國更需具有二次開放的決心，既要有短期之內穩(wěn)定增長的手段，更要有長期結構轉型的勇氣。深圳作為粵港澳大灣區(qū)的中心城市之一，更要進一步加強資源統(tǒng)籌配置能力，與大灣區(qū)城市的發(fā)展形成深度互補，依托重要交通線，向大灣區(qū)其他城市實現(xiàn)生產環(huán)節(jié)轉移，既有利于區(qū)域核心城市實現(xiàn)高端要素更加集聚，又有利于區(qū)域核心與周邊區(qū)域形成更強有力的經濟共同體。通過發(fā)達的國內外交往網絡，對灣區(qū)城市充分發(fā)揮統(tǒng)籌、示范、帶動作用，提升粵港澳大灣區(qū)協(xié)同共進的整體利益重合度。
深圳社會主義先行示范區(qū)的紅利聚集性對供給側結構性調整提出更高要求。深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)，蘊含三重含義：即全面擴大改革開放與內向拓展的必然聯(lián)系，高質量發(fā)展與資源統(tǒng)籌的內在要求，以及社會主義先行示范區(qū)的制度優(yōu)勢與大灣區(qū)發(fā)展的示范帶動作用。站在時代的潮頭，深圳既要在統(tǒng)籌發(fā)展上引領全國，更要在全球新格局中提升中國在全球產業(yè)鏈中的位置。深圳要建設高質量發(fā)展高地，既要在勞動力、土地、資本、技術、數(shù)據(jù)五大要素進行結構性調整，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，同時也要在政府之手和市場之間形成良性的互動和協(xié)調發(fā)展，在頂層上進行制度設計，通盤策劃和全面統(tǒng)籌，在更高層面上實現(xiàn)資源的高效統(tǒng)籌配置。如果深圳能突破行政區(qū)劃的限制，在地理空間和產業(yè)布局進行核心城市資源優(yōu)化配置的制度創(chuàng)新，將可以進一步增強深圳核心引擎功能、發(fā)揮大灣區(qū)與示范區(qū)“三區(qū)驅動效應”，充分釋放“三區(qū)”利好疊加帶來的“化學反應”“乘數(shù)效應”，推動帶動“1+1+9”工作部署落地落實，與長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略加強協(xié)同聯(lián)動。與此同時，中國特色社會主義先行示范區(qū)的建設思路和發(fā)展成效也可以為其他發(fā)展中國家解決本國發(fā)展問題貢獻實踐智慧。
演進必然五地再攜手
從深圳的發(fā)展歷史來看，深圳每次發(fā)展的量級遞進都與擴容有著密切的關系。從蛇口工業(yè)區(qū)到關內關外，深圳每一次擴容都迸發(fā)巨大的能量，都帶來發(fā)展質量的飛躍。深圳雖然經過三次擴容，但發(fā)展空間和資源瓶頸的限制仍然是顯而易見的。對于空間和資源發(fā)展陷入瓶頸的特區(qū)來說，擴容或擴權，意味著城市在制度上的改革創(chuàng)新、資源上的空間拓展和城市的整體升級。
一脈相承，深莞惠汕河統(tǒng)籌合作的淵源深厚。深圳在地理位置和歷史淵源上與東莞、惠州、汕尾、河源四市有著密切的關系。五市淵源很深，歷經多次分合。從歷史上看，1979年之前五市均屬于惠陽地區(qū)；1979年深圳成為中國首批特區(qū)城市，從惠州單列出來；1988年東莞獨立設市，與惠州分開。30年后隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，五市再次攜手密切協(xié)作。深圳市發(fā)展和改革委員會也對外公布2020年工作計劃，將加快推進深圳都市圈規(guī)劃編制，明確提及將協(xié)調莞惠河汕四市共同參與，強化空間規(guī)劃銜接和基礎設施互聯(lián)互通，加快深莞惠協(xié)同一體化發(fā)展。深圳都市圈不是尋求行政區(qū)劃上的擴容，而是借助飛地經濟、同城化、經濟圈，做大做強自己的統(tǒng)籌范圍。
當前，深圳建設社會主義先行示范區(qū)的全新定位，對深圳的發(fā)展空間和資源配置提出了新要求。深圳要為社會主義現(xiàn)代化強國探索出新路徑，打造出一個城市范例，成為全球標桿城市，深圳向外拓展、加強與周邊城市的合作成為必然選擇。規(guī)劃中的深河（河源市江東新區(qū)）合作區(qū)預計面積434平方公里，如能再加上惠州惠陽區(qū)、東莞市，深圳擴權統(tǒng)籌的總面積將達到6279平方公里，達到一個巨量的增長，對深圳增強發(fā)展后勁來說是非常重要的支撐。從2019年五地的土地、人口和生產總值來看，深圳擴權統(tǒng)籌之后在土地面積、人口資源方面在北上廣深中的實力將進一步躍升（見表1），這是深圳未來作為國際化創(chuàng)新型城市、全球標桿城市的必然物質基礎。
商緣相聯(lián)，市場化模式外溢奠定了合作基礎。在資源方面，深圳具有體制、人才、資金和基礎設施的優(yōu)勢；產業(yè)方面，深圳以高新技術產業(yè)為主導，而東莞則以制造業(yè)為主導，惠州惠陽以重工業(yè)為主，深汕、深河則提供較大的地理空間和人口資源，五地互補性很強。五地統(tǒng)籌合作之后發(fā)展空間更大，能進一步提升土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)要素的整合效率，為區(qū)域協(xié)調合作發(fā)展提供了新路徑。深莞惠經濟圈在交通運輸、機制共建、產業(yè)合作、生態(tài)環(huán)保、民生事業(yè)等領域有較好的合作基礎。當前不少深圳的企業(yè)都將制造環(huán)節(jié)外遷，東莞、惠州、河源、汕尾等地已承接深圳制造業(yè)項目3000多個。一些企業(yè)把生產線遷到其他地方，在深圳本土留下總部、研發(fā)設計等環(huán)節(jié)或者母廠，逐步形成了深圳與周邊“總部+生產”的產業(yè)布局。相比以往兩波產業(yè)轉移和外溢，新一波產業(yè)合作呈現(xiàn)出截然不同的面貌：即企業(yè)主體形態(tài)從中小企業(yè)演變?yōu)榇笮推髽I(yè)，產業(yè)鏈位置從低端邁向高端環(huán)節(jié)，產業(yè)分布從傳統(tǒng)產業(yè)轉變到新興產業(yè)。
企業(yè)的外溢體現(xiàn)了深圳作為中心城市的引領輻射作用在不斷增強，這種市場化的輻射帶動模式，通過產業(yè)的自然外溢帶動周邊地區(qū)發(fā)展，意味著深圳的產業(yè)、營商環(huán)境等外溢已經突破行政藩籬，率先在經濟層面上顯現(xiàn)。特別是2014年以來，“創(chuàng)新之都”深圳的產業(yè)外溢效應加速顯現(xiàn)。憑借地緣、產業(yè)配套、營商環(huán)境等優(yōu)勢，東莞成為深圳產業(yè)轉移首選地，兩地產業(yè)融合不斷加快。深圳+東莞的新一輪產業(yè)合作模式，定位是在珠江東岸打造具有全球影響力和競爭力的電子信息等世界級先進制造業(yè)產業(yè)集群。世界級產業(yè)集群意味著大量產業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)以及相關支撐機構在空間上集聚，并形成強勁、持續(xù)競爭優(yōu)勢。以莞深產業(yè)合作為核心的統(tǒng)籌合作新模式，也就有了核心的產業(yè)技術支撐。在此基礎上，如果能突破現(xiàn)有行政體制的限制，在行政化合作模式上有所突破，將大大加快環(huán)深圳地區(qū)的發(fā)展步伐。
制度創(chuàng)新，深汕特別合作區(qū)的綜合效益凸顯。東莞、惠州在承接深圳產業(yè)轉移上具備先天優(yōu)勢，但三地的合作主要依靠市場化推動，其進程比較漫長，成效并不顯著。深汕、深河合作區(qū)則更多是在行政層面上的推動。2018年12月，深汕特別合作區(qū)正式調整為深圳市委、市政府派出機構，以深圳市一個經濟功能區(qū)的標準和要求，對深汕特別合作區(qū)進行頂層設計、資源配置、規(guī)劃建設、管理運營，在不改變深汕土地行政屬地所有權的基礎上，汕尾讓渡管理權，交由深圳一方全權管理，從根本上解決了合作區(qū)發(fā)展面臨的法制、體制等障礙。這一探索10多年的區(qū)域協(xié)調發(fā)展模式進入新的歷史階段。深汕特別合作區(qū)的管理模式為區(qū)域協(xié)調合作發(fā)展提供了新路徑，具有重大創(chuàng)新價值和推廣意義。
從深汕合作區(qū)目前的建設經驗來看，區(qū)域協(xié)調一體化發(fā)展的主要障礙在于行政區(qū)劃的束縛及利益分配機制的不平衡。從合作歷程來看，早在2009年深圳與東莞、惠州融合發(fā)展就被提上日程。但經過10年時間，三市融合度并不夠高。因此，在深莞惠原有的良好產業(yè)合作和基礎設施互聯(lián)互通的基礎之上，如何“打破城市間的行政壁壘”，成為一個關鍵。而明確深圳對于合作示范區(qū)的主導地位，賦予深圳經濟、社會、民生事務等省級管理權限，成為打破城市間行政壁壘的重中之重，也為合作區(qū)域享受深圳制度紅利外溢建立合理的制度基礎，有利于以深圳、東莞、惠州惠陽、深山合作區(qū)、深河合作區(qū)五地為基礎，探索構建一個基礎設施一體化、城市間產業(yè)分工協(xié)作、公共服務共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治的區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，為全面深化改革做出新的探索，推動國家創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略奉獻一批行之有效、能普遍推廣的廣東方案。
擴權賦能模式新探究
深圳經濟特區(qū)、灣區(qū)中心城市和社會主義先行示范區(qū)的三重屬性，對深圳提升統(tǒng)籌聚集能力提出了新要求。鑒于深莞惠及河源、汕尾五市良好的合作淵源，探索建設大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)成為最優(yōu)選項。這就是，以推進高質量發(fā)展和資源統(tǒng)籌為切入點，在不改變行政區(qū)劃的前提下，由深圳主導，通過賦予深圳經濟、社會、民生事務等省級管理權限，對深圳、東莞、惠州惠陽、深汕合作區(qū)、深河合作區(qū)五地的土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等供給側要素進行結構性調整，在頂層設計上規(guī)劃建設一個跨行政區(qū)域的資源統(tǒng)籌、功能協(xié)調、產業(yè)互補、成果共享的區(qū)域統(tǒng)籌合作新模式，加快社會主義先行示范區(qū)的制度紅利外溢，為中國改革開放和現(xiàn)代化建設提供一個“擴權不擴容、強統(tǒng)籌緊合作”的實踐模式。
制度設計。大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)要突破行政區(qū)劃的空間和職能限制，以互聯(lián)互通的全局性思維，在統(tǒng)籌合作示范區(qū)內重新進行資源整合和通盤謀劃，形成高速有效的區(qū)域協(xié)調機制，促進人流、物流、資金流、信息流等要素自由流動和高效配置，促進優(yōu)勢互補、協(xié)同共進，實現(xiàn)產業(yè)升級和城市升級。參照深汕合作區(qū)模式，統(tǒng)籌合作示范區(qū)在行政體系方面，全面對標深圳組織人事的管理制度、科層制度、薪酬制度，加大統(tǒng)籌合作示范區(qū)內的干部雙向交流力度。統(tǒng)籌合作示范區(qū)地區(qū)生產總值、稅收存量歸當?shù)厮校隽坎糠钟晌宓卣趨f(xié)商基礎上按比例分成。
擴權賦能。賦予深圳經濟、社會、民生事務等方面的省級管理權限，享有省一級立法權、省一級政策制定權、規(guī)劃審批權、對外經濟合作權、金融和稅收等宏觀經濟調控權、項目審批權等，在不改變原有行政區(qū)劃的基礎上，由深圳主導規(guī)劃、國土、交通、建設、環(huán)保、科技、金融和社會事務等。由深圳對統(tǒng)籌合作示范區(qū)的規(guī)劃整合融合、土地開發(fā)安排、共建科技創(chuàng)新平臺、招商共享、交通基礎設施、環(huán)境治理以及城市公共服務布局等涉及經濟發(fā)展的重點領域以及教育、醫(yī)療、社保等民生領域進行有益探索，將統(tǒng)籌合作示范區(qū)過去“各自為政”的發(fā)展方式向“共謀共建”轉變，構建“集團發(fā)展區(qū)域”。
規(guī)劃融合。通過大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)規(guī)劃融合，打破現(xiàn)有的行政壁壘，實現(xiàn)五地在產業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)境等領域的融合，充分發(fā)揮規(guī)劃對統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展和空間資源配置的引領作用。
——產業(yè)融合。以建設高質量現(xiàn)代產業(yè)體系和科技創(chuàng)新體系為核心，統(tǒng)一品牌對外、統(tǒng)一組織協(xié)調、統(tǒng)一產業(yè)布局、統(tǒng)一產業(yè)政策、統(tǒng)一運行機制、統(tǒng)一招商和服務標準。
——交通融合。依托高鐵、城際鐵路、市域軌道等重大交通基礎設施，構建高效一體的軌道交通網絡、高快速路與慢行交通網絡，形成清晰的區(qū)域貨運通道與客運走廊，促進區(qū)域協(xié)調和創(chuàng)新要素流動，實現(xiàn)高端要素在區(qū)域內的自由流動。
——生態(tài)環(huán)境融合。大力推動統(tǒng)籌合作區(qū)內生態(tài)資源保護利用和環(huán)境協(xié)同治理，建立五地協(xié)同、分工有序、共保共治的工作機制，堅持區(qū)域同步、系統(tǒng)治污、精準施策，共同提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境品質。
——文化融合。堅持融合與特色并重、共性與個性統(tǒng)一，在文化方面深度合作，構筑資源配置合理、創(chuàng)新發(fā)展協(xié)同、產業(yè)分工協(xié)作、公共文化服務共享的文化共同體，成為文化最繁榮、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。
——公共服務融合。強化統(tǒng)籌合作示范區(qū)內公共服務發(fā)展規(guī)劃對接，推進公共服務資源共建共享，實現(xiàn)公共教育、公共醫(yī)療、社會保障、就業(yè)一體化等。
探索建設大深圳統(tǒng)籌合作示范區(qū)，不僅可以加快社會主義先行示范區(qū)的制度紅利外溢，更可以為粵港澳大灣區(qū)提供一個更強大的參與國際競爭的平臺，為下一輪全球化的合作和競爭占據(jù)有利的制高點，為深圳實現(xiàn)2025年躋身全球城市前列、2035年成為全國典范、21世紀中葉成為全球標桿性城市的發(fā)展目標奠定堅實基礎。
〔本文系國家社科基金特別委托項目和馬克思主義理論研究與建設工程特別委托項目（2020MYB036）“‘一國兩制’制度體系研究”的階段性成果〕
