【摘要】政治平權(quán)化發(fā)展和貧富的分化，導致美國國內(nèi)政治極化現(xiàn)象日趨嚴重。近年來，美國奉行的全球主義外交政策更加強化了國內(nèi)政治極化趨勢，右翼保守派力量趁勢崛起，特朗普政府借勢將國內(nèi)矛盾向國際轉(zhuǎn)移。隨著新冠肺炎疫情的全球大流行，特朗普政府為轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾和公眾注意力，試圖用種族主義言論掩蓋自身的失職。在此背景下，特朗普政府重塑利己的國際規(guī)則，并對中國進行全面遏制，導致現(xiàn)有國際秩序面臨更為嚴峻的沖擊和更大的不確定性。
【關(guān)鍵詞】政治極化 美國 外交 【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A
冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國內(nèi)政治極化現(xiàn)象日漸凸顯，并以2016年特朗普贏得美國大選為標志而得到空前的強化。特朗普執(zhí)政后，為避免美國國內(nèi)政治極化的掣肘、對外獲得實際利益、解決國內(nèi)貧富分化、緩和多元主義文化沖擊、贏得選民支持和匯集選票，便加緊將國內(nèi)問題的矛頭轉(zhuǎn)向國際，導致國內(nèi)政治極化加速向外交領(lǐng)域外溢延伸。特朗普政府為實現(xiàn)“美國再次偉大”所確定的“美國優(yōu)先”外交原則與實踐，嚴重惡化了國際環(huán)境，導致國際秩序充滿了不確定性、危機加重。
美國國內(nèi)政治極化加劇，對國家治理、社會整合的消極影響日益顯現(xiàn)
政治極化是指“人們在政治生活中的政治態(tài)度和政治偏好趨于政治光譜的兩極，并且兩極的政治態(tài)度和政治偏好分歧較大、對立嚴重”。首先，民權(quán)運動及因此民主化程度日漸提高的美國政黨制度，是政治極化的政治背景與條件。封閉型、開放型、半封閉型三種類型政黨初選的不斷調(diào)整，民主黨和共和黨“安全選區(qū)”的劃分以及國會內(nèi)部的政治運作，促使立場更為激進的政黨和政黨候選人易于崛起，加劇政治極化程度。其次，經(jīng)濟全球化推動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與收益分配的不合理加劇美國民眾收入的不平等和貧富分化，導致各經(jīng)濟利益集團內(nèi)部更加緊密團結(jié)。富人集團擁有更大的權(quán)力和影響力，通過影響國內(nèi)公共政策的制定來強化貧富分層。利益集團的尋租行為加劇政治主張分歧，各方就某議題達成妥協(xié)的可能性降低，政治極化更加嚴重。政治極化與貧富分化又彼此強化，加劇經(jīng)濟和政治的不平等及階層固化，推動政治極化不斷走向深入持久。
民主黨和共和黨競爭加深政治極化。隨著兩黨內(nèi)部日益同質(zhì)化與兩黨間日漸異質(zhì)化的特征更加明顯，雙方在意識形態(tài)、政策立場上的差異持續(xù)擴大，在上述問題上兩黨內(nèi)部的同一性則不斷提高。兩黨的政治精英、大眾選民以及“紅州”與“藍州”的區(qū)域分布更加清晰和固定。兩黨內(nèi)部的中間勢力、溫和派日漸式微，兩黨之間的交集不斷縮小。兩黨的政治領(lǐng)袖、精英更加極化，這些“積極分子”組成的自由派團體與保守派團體間爭斗不斷，在預(yù)算、稅收、人事任命、社保、環(huán)保與移民等問題上的分歧更加凸顯、難以調(diào)和。當前，由于兩黨都太過羸弱和渙散，導致政治極化更加不受限制。因此，美國亟需強化型政黨，彼此以具有自洽性的政治綱領(lǐng)為中心相競逐，確保在較長時期內(nèi)一直以服務(wù)普通大眾利益為己任。
政治極化癥日漸深入國會政治博弈的內(nèi)核之中。政黨極化與“兩院制”的制度安排，使得國會分裂的現(xiàn)象難以避免。在極化的黨派政治影響下，近年來美國國會的立法、公共政策制度、人事任命等相關(guān)議程不斷出現(xiàn)僵局。當國會參眾兩院或行政部門與立法部門分別被兩黨掌控時，聯(lián)邦政府的分裂導致黨派對抗更為嚴重甚至使決策過程陷入癱瘓，國會撥款與授權(quán)法案無法正常通過。為保證本黨推行的政策順利實施，總統(tǒng)會提名“自己人”或者“同路人”，參議院則又會極力“狙擊”。歷史上，政黨影響力和集權(quán)程度在國會內(nèi)部經(jīng)歷了數(shù)次沉浮。國會內(nèi)部兩黨的集權(quán)改革使得兩黨議員變得更加忠誠，各自步調(diào)也更為一致，日益發(fā)展出對抗性的、為了反對而反對的心態(tài)，從而加深了政治極化程度，導致相關(guān)貿(mào)易立法更加難以達成一致，圍繞政府預(yù)算開支和債務(wù)上限的斗爭更為激烈。
政治領(lǐng)域的極化現(xiàn)象也引發(fā)了社會意識形態(tài)和價值觀的加速分裂。美國國內(nèi)政治兩極化正由政治精英向大眾選民擴展，普通民眾在激烈的兩黨政治斗爭下也變得越來越兩極化。政黨政治極化效應(yīng)也擴溢到民眾的社會價值觀上，對民眾的政治情感、認知和評價產(chǎn)生了重要影響。積極投票和參與政治的選民更加展現(xiàn)出清晰和一致的意識形態(tài)偏好，其政黨認同也更為明顯和強烈。選民依據(jù)自身收入水平認同于某一政黨的現(xiàn)象也更加普遍，有明確政黨認同的比例在增加，選民對領(lǐng)導人和公共政策的評價也趨于兩極化，社會分裂風險陡增。
政治極化與美國分權(quán)制衡體系的結(jié)合逐漸形成了“否決政治”，導致否決為先、治理滯后、政爭激化而行政低效，產(chǎn)生了一系列的政治僵局、公共政策震蕩和社會分裂問題，對國家治理、社會整合的消極影響日益顯現(xiàn)。
美國國內(nèi)政治極化為特朗普政府采取極端外交政策、將國內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)向國際創(chuàng)造了條件
美國國內(nèi)政治極化與其外交緊密關(guān)聯(lián)。冷戰(zhàn)后，美國奉行的全球主義外交政策導致國內(nèi)貧富分化加劇、非法移民增加、盎格魯—撒克遜為主體的文化遭受沖擊，強化了國內(nèi)政治極化程度。與此同時，美國國內(nèi)政治極化反過來又加速了右翼保守派力量的崛起，為特朗普政府采取極端外交政策、將國內(nèi)矛盾向國際轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。
全球主義外交政策加劇美國國內(nèi)政治極化。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國廣泛建立、參與多邊國際制度機制，使其全球超級大國和高居同盟領(lǐng)導的地位更加鞏固，并在政治、經(jīng)濟、軍事和文化等領(lǐng)域廣泛受益。冷戰(zhàn)后，美國大力推行自由主義經(jīng)濟秩序，其資本推動生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)進行配置，全球化給美國帶來了空前的經(jīng)濟繁榮和舉世無雙的國家實力。同時，美國在經(jīng)濟上長期奉行“不對等”的貿(mào)易政策，單方面向盟友、伙伴開放美國市場，并在安全上主動分擔盟友的防衛(wèi)義務(wù)和費用。然而，這卻制造了以歐日為代表的強大經(jīng)濟競爭對手，加速了國內(nèi)工作機會的流失；也有一些國家借國際制度的合法性、美國的自我約束來遏制美國過度的利益伸張。此外，新興大國加強與美國競爭國際規(guī)則的制定權(quán)與話語權(quán)，導致后者難以利用現(xiàn)有國際制度獲得足夠收益。國際制度在為國際社會提供公共服務(wù)和為主導國維護權(quán)力地位問題上出現(xiàn)了失衡。日趨嚴峻的國際環(huán)境，導致復(fù)雜且龐大的國際制度體系公共產(chǎn)品供給日益成為美國的負擔。美國維系現(xiàn)有國際制度的動力日漸消失，保守主義和反建制派趁勢崛起。
在全球化進程中積累巨量財富的跨國公司、金融機構(gòu)開始積極地塑造美國國內(nèi)政治，將自身在全球化中的獲利轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢。長期為全球化受益者所壟斷的國內(nèi)經(jīng)濟政策，產(chǎn)生了窮人被排除社會的“排斥政治”，加劇低技術(shù)勞工階層工作機會流失、收入下降，富者得勢與貧者沉淪的惡性循環(huán)日漸形成，社會代際流動速度日趨放緩。同時，資本主義主導形成的中心—邊緣全球分工體系，導致邊緣國家原有經(jīng)濟與政治結(jié)構(gòu)出現(xiàn)紊亂，加之全球化使得國家邊界越發(fā)具有穿透性，共同助推了大規(guī)?？鐕泼裣蛭鞣桨l(fā)達國家流動，美國白人藍領(lǐng)階層面臨新移民所帶來的職場競爭壓力越來越大。此外，全球化正推動多元主義文化逐步取代美國盎格魯—薩克遜的主體文化，給保守的白人帶來強烈的文化不適感。美國白人文化上的焦慮感和束手無策，使其充滿了憤怒與挫敗感，種族主義瀕臨爆發(fā)的邊緣。
美國國內(nèi)政治極化加速了右翼保守派政治力量的崛起。美國國內(nèi)政治極化導致眾多選民認為主流政客、慣常政治根本無法甚至是沒有意愿去應(yīng)對社會所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和困境。社會底層民眾試圖通過民粹主義運動打破政治僵局，用選票找出能夠改變自身處境的領(lǐng)導人，這為富有野心的政客提供了難得的政治進階機會，中間派議員力量減弱，極端派議員勢力大增，諸如茶黨這樣的右翼民粹力量趁勢發(fā)展壯大，特朗普、桑德斯等反主流、反建制派候選人崛起，若干國會右翼強硬派議員占據(jù)了政府的重要職位，右翼保守力量和民族主義力量的聯(lián)合迅速成為特朗普政府當下外交政策的重要追求目標。
當前，政治極化與貧富懸殊為美國當政者大肆鼓動民眾支持其對外侵略性的戰(zhàn)略規(guī)劃創(chuàng)造了條件，對外國家民族主義訴求取代了全球化外交議程。為完成如此巨大的外交轉(zhuǎn)變，特朗普政府利用國內(nèi)貧富分化、非法移民、文明沖突等敏感議題，指責美國前任當政者花錢保證盟國安全、美國付出多而他國獲益所形成的“冤大頭式”國際經(jīng)濟秩序，導致世界各國都在啃噬美國民眾的福利，制造美國與世界的對抗分裂，并將這歸咎于前任政府愚蠢短視的對外政策，煽動民眾對以往外交路線的不滿情緒，爭取民眾的持久支持以贏得周期性選舉，繼續(xù)強力推進極端外交路線。
特朗普政府將國內(nèi)矛盾向國際轉(zhuǎn)移。近年來，兩黨在醫(yī)保改革、槍支管控、非法移民、經(jīng)濟管制和重新分配等重要公共決策上的分歧，導致美國政治體系的事務(wù)處理能力持續(xù)下降。同時，美國國會的分裂以及立法權(quán)與行政權(quán)的沖突，輕則導致立法的低效，重則致使政府停擺，影響正常的政治、經(jīng)濟與社會秩序。因此，美國政客們往往采取將國內(nèi)問題責任向國際轉(zhuǎn)嫁的策略，以減少政黨極化和國會分裂所帶來的決策阻力，煽動民眾對他國的不滿以凝聚國內(nèi)共識、匯集選票。
特朗普政府將國內(nèi)問題的矛頭轉(zhuǎn)向國際。特朗普政府認為自滿情緒的持續(xù)泛濫導致美國在某些關(guān)鍵領(lǐng)域上喪失了優(yōu)勢，進而遭遇了各種類型的國內(nèi)外挑戰(zhàn)，對此必須強烈回應(yīng)并不斷升格競爭，以確保美國的安全和繁榮。為此，其奉行以結(jié)果為導向的功利型的碎片化外交，以議題驅(qū)動為主，重視實際收益、打造雙邊交易、加速解除美國管理國際事務(wù)的責任，從而實現(xiàn)利益最大化和維護世界領(lǐng)導地位。在此基礎(chǔ)上，特朗普政府趁勢發(fā)動顛覆美國全球主義外交傳統(tǒng)的猛烈攻勢，大力推行貿(mào)易保護政策、限制非法移民、維護以盎格魯—撒克遜為主體的文化認同、確立與世界交易的新規(guī)則和重塑全球化，迫使他國為美國解決貧富懸殊問題買單，以迎合國內(nèi)日漸增長的民粹主義情緒。
美國外交的大跨度轉(zhuǎn)向，導致現(xiàn)有國際秩序面臨更為嚴峻的沖擊和更大的不確定性
美國政府因兩黨輪替而發(fā)生偏好改變所產(chǎn)生的極化影響不斷向?qū)ν怅P(guān)系領(lǐng)域擴溢。在此背景下，特朗普政府確立了“美國優(yōu)先”的外交取向，開始強力調(diào)整與盟友和伙伴的經(jīng)貿(mào)與防務(wù)關(guān)系、為其戰(zhàn)略東移創(chuàng)造有利條件，極力破壞現(xiàn)有國際規(guī)則、重塑利己的國際政治、經(jīng)貿(mào)和安全結(jié)構(gòu)，加速推進戰(zhàn)略重心東移、全面遏制中國。
確立“美國優(yōu)先”的外交取向。“美國優(yōu)先”理念是過去數(shù)十年（尤其是2008年金融危機以來）美國國內(nèi)制造業(yè)持續(xù)萎縮、就業(yè)機會減少等矛盾持續(xù)累積的產(chǎn)物，社會與民意基礎(chǔ)深厚，對特朗普政府的對外政策調(diào)整有著深遠的影響，糾偏色彩濃厚。特朗普政府認為國際對手利用美國的慷慨，提出損美利己的條件；獲取絕對收益的外交策略，日漸形成了不對等的同盟關(guān)系、不公平的國際貿(mào)易制度、不合理的氣候協(xié)議等國際規(guī)則，讓美國在軍事、國際貿(mào)易、全球治理上承受沉重的財政負擔和巨額赤字，優(yōu)勢逐漸被蠶食，動搖了美國的世界領(lǐng)導地位。因此，“美國優(yōu)先”的實質(zhì)是美國不愿意再承擔過多的國際責任，減輕領(lǐng)導、維護國際秩序的負擔、降低成本，其邏輯起點與終極目標是“讓美國再次偉大”。為此，特朗普政府憑借美國經(jīng)濟與美元霸權(quán)、超大規(guī)模的國內(nèi)市場和超強的軍事實力，肆意退出讓美國“吃虧”的國際協(xié)定，并通過雙邊談判獲得競爭優(yōu)勢，改變對外貿(mào)易“損己利他”的被動局面，重塑利己的全球貿(mào)易體系，“在擁堵的全球化道路上，開辟出一條輸送美國利益的專線”，全力縮小貿(mào)易赤字和解決貧富分化問題。“美國優(yōu)先”打破了美國一貫堅持的自由主義外交路線，是其國內(nèi)政治極化的對外延伸，嚴重破壞國際規(guī)則與道義。
強力調(diào)整與盟友和伙伴的經(jīng)貿(mào)與防務(wù)關(guān)系。特朗普政府通過強力施壓的方式挑起與盟友和伙伴的緊張關(guān)系，退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，大幅度修改北美自由貿(mào)易協(xié)定，強力推動美歐貿(mào)易協(xié)定進行重新談判，重新簽署美日、美韓自貿(mào)協(xié)定，力圖打破“不公平”“不合理”的國際貿(mào)易結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計安排，再造符合本國利益的國際貿(mào)易體系。同時，美國極力推動其主導的同盟關(guān)系進行再調(diào)整，鼓勵歐洲各國增加國防預(yù)算、更多地承擔本地區(qū)及周邊的安全責任；在中東地區(qū)與以色列緊密配合，構(gòu)建由美國掌控的中東政治、安全架構(gòu)；將安全承諾作為“籌碼”，迫使日韓等盟友增加“付費”和承擔更多的地區(qū)防務(wù)責任。“美國優(yōu)先”力圖廓清“美國再次偉大”所面臨的一切外部障礙，實施以“利益交換”為主要特點的掛鉤戰(zhàn)略，在合作中更加強調(diào)相對收益以維護和擴大美國的絕對優(yōu)勢。美國在經(jīng)貿(mào)和防務(wù)上的功利主義做法，引發(fā)了歐日韓等盟友和伙伴的強烈不滿，迫使這些國家（或國家聯(lián)盟）采取了一系列應(yīng)對舉措、自主性努力持續(xù)增強，以更好地維護本國經(jīng)濟與安全利益，助推世界各國貿(mào)易保護主義、民族主義抬頭。
重塑利己的國際規(guī)則。參與多邊合作機制讓美國的行動具有了國際合法性，確立了美國在國際事務(wù)中的主導權(quán)，反過來進行多邊協(xié)調(diào)又會讓美國受到多邊機構(gòu)的某種約束。近年來，一些國際組織機構(gòu)的投票權(quán)和話語權(quán)從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移進一步刺激了美國日漸脆弱的神經(jīng)，堅定了美國重塑國際規(guī)則的決心。為此，特朗普政府大肆擾亂WTO多邊規(guī)則、退出《巴黎協(xié)定》、伊核協(xié)議、重新調(diào)整與盟友和伙伴的貿(mào)易協(xié)定、國防義務(wù)和費用分配，強行改變現(xiàn)行全球治理規(guī)則，妄圖重塑由自己主導的雙邊和多邊國際政治、貿(mào)易和安全結(jié)構(gòu)。這破壞了國際制度和全球治理進程、加劇了中東地區(qū)的沖突與對抗、助長了恐怖主義和極端主義勢力、惡化了中美和美俄大國關(guān)系，導致現(xiàn)有國際秩序面臨更為嚴峻的沖擊和更大的不確定性。
全面遏制中國。特朗普政府認為中國、俄羅斯、朝鮮與伊朗以及恐怖主義和跨國有組織犯罪對美國構(gòu)成了全球根本性、地區(qū)高強度和零星的、次級的安全威脅與挑戰(zhàn)。美國對外戰(zhàn)略重心加速沿歐洲—中東—亞太一線東移，由重視反恐和介入個別地區(qū)事務(wù)向傳統(tǒng)的大國競爭轉(zhuǎn)向。在此背景下，美國近三年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》《國防戰(zhàn)略報告》《印太戰(zhàn)略報告》將中國定位為美國主要的戰(zhàn)略競爭對手、頭號挑戰(zhàn)和印太地區(qū)的重大戰(zhàn)略威脅，對中國由接觸與制衡并舉轉(zhuǎn)向全面遏制。
近年來，中國對美巨額貿(mào)易逆差日漸促使美國患上了全民性的“經(jīng)濟焦慮癥”。為此，特朗普政府以維護國家安全為由強化對華貿(mào)易保護政策，挑起中美貿(mào)易摩擦。隨后，美國外國投資委員會通過最新改革法案以限制中國對美直接投資的快速增長，使用國內(nèi)貿(mào)易法條款不斷對來自中國的商品征稅加碼，擴大關(guān)稅范圍，導致中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級；全面打壓、遏制“中國制造2025”支持的高科技行業(yè)，中美貿(mào)易戰(zhàn)由貿(mào)易領(lǐng)域延伸至高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，兩國在知識產(chǎn)權(quán)保護層面的對抗日漸形成。在此基礎(chǔ)上，美聯(lián)儲持續(xù)收緊貨幣政策、制造世界動蕩以惡化中國外貿(mào)和外資投資環(huán)境，在此情況下，與中國金融市場的對外擴大開放疊加，放大了中國金融風險。此外，美國不斷渲染“一帶一路”倡議是中國擴大影響力、謀求地區(qū)（乃至世界）霸權(quán)的戰(zhàn)略安排，污蔑“一帶一路”建設(shè)項目是中國制造的“債務(wù)陷阱”、會損害沿線國家的主權(quán)和安全，制造“中國威脅論”，破壞人類命運共同體的世界共識基礎(chǔ)。
美國重新調(diào)整軍事資源分配，增強遏制中國能力。其一，美國加強了在亞太地區(qū)針對中國的軍事部署，加速推動亞太同盟體系從“中心—輪輻”結(jié)構(gòu)向“網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展，極力匯聚美國遏制中國的資源與力量。其二，特朗普政府強化了美國在南海地區(qū)的軍事存在，對南海突發(fā)事件或?qū)⒆鞒鰪娪卜磻?yīng)，更為注重南海政策的精準操作，以保持較強的戰(zhàn)術(shù)突擊能力和有利的戰(zhàn)略威懾勢態(tài)；采取議題聯(lián)動策略，將南海問題與其他議題“掛鉤”，試圖在中美戰(zhàn)略競爭中贏得主動、獲得優(yōu)勢。其三，美國主導推動的“印太戰(zhàn)略”指向和目的更加清晰明確，即進一步擠壓中國戰(zhàn)略發(fā)展的空間和遏制、圍堵中國崛起；強調(diào)通過構(gòu)建印太地區(qū)的同盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成制衡中國的區(qū)域安全架構(gòu)安排，以捍衛(wèi)印太秩序的自由與開放。
中國新冠肺炎疫情暴發(fā)后，特朗普政府借疫情攻擊中國、渲染恐慌、制造新版“中國威脅論”，以爭取在戰(zhàn)略競爭中擊敗中國。隨著疫情在美國的大流行與持續(xù)惡化，將中國塑造為“共同敵人”以彌合美國政治極化和社會分裂的可能性陡增。這無疑加劇了中美對抗程度，破壞了世界疫情防控合作大局，進一步擠壓了兩國關(guān)系改善的有效空間。
（作者為吉林大學公共外交學院院長、教授，吉林大學國家發(fā)展與安全研究院院長；吉林大學行政學院博士研究生宋國新對本文亦有貢獻）
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④趙懷普：《從“歐洲優(yōu)先”到“美國優(yōu)先”：美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移對大西洋聯(lián)盟的影響》，《國際論壇》，2020年第3期。
責編/周小梨 美編/宋揚
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