“電子官僚主義”，是指披著“洋馬甲”的官僚主義，此種官僚主義借著電子化政務(wù)、信息化管理、網(wǎng)上辦理、臺賬管理等等名義和形式，在提高辦事效率的同時(shí)，也造成眾多的“數(shù)字鴻溝”“信息孤島”等“電子衙門”現(xiàn)象。
與封建官僚主義、文牘官僚主義一樣，電子官僚主義的本質(zhì)仍然是脫離實(shí)際、脫離群眾、高高在上、漠視現(xiàn)實(shí)、唯我獨(dú)尊等。但與傳統(tǒng)官僚主義有所不同，電子官僚主義借著加強(qiáng)信息化管理的名義，更加“名正言順”和隱秘，人們更加難以察覺。
電子官僚主義與電子形式主義，同傳統(tǒng)官僚主義與傳統(tǒng)形式主義一樣，也是一對“孿生怪胎”，正是形式眾多的電子官僚主義，催生了花樣繁多的電子形式主義。其實(shí)，當(dāng)前在基層出現(xiàn)的大量形式主義，正是電子化的形式主義。
為什么中央明確反對、學(xué)界不斷批判、基層反映強(qiáng)烈的各種官僚主義和形式主義，在新的歷史時(shí)期，不斷換上“新馬甲”而一再大量出現(xiàn)，甚至有愈演愈烈之勢？這恐怕不是僅用個別干部的作風(fēng)素質(zhì)問題所能解釋的。
那么，電子官僚主義的病根在哪里呢？從電子官僚主義產(chǎn)生的組織邏輯來考察，也許更能夠揭示其背后的制度性和體制性根源。
組織行為：電子官僚主義的強(qiáng)制影響
如果說傳統(tǒng)官僚主義更多的是制度約束下的個人行為，那么電子官僚主義更多的是制度約束下的組織行為，這是兩者區(qū)別的關(guān)鍵性制度特征。也就是說，電子官僚主義是通過組織決定、組織文件、組織層級、組織程序等組織渠道“正式”下發(fā)的，并不是個別領(lǐng)導(dǎo)的口頭指示和命令。如上級組織或部門要求下級組織或部門建立各種各樣的電子臺賬、電子表格、電子匯總、電子反饋等，都是通過正式的組織文件和組織程序下發(fā)和要求的。這就體現(xiàn)了電子官僚主義的“正式性”和“合法性”，并具有以下強(qiáng)制性影響力：
一是正式性。上級組織憑借其權(quán)力地位和組織層級，對下級組織下發(fā)文件要求，具有組織上的合法性，下級組織必須無條件執(zhí)行和落實(shí)。二是隱秘性。電子官僚主義隱藏在組織的正式文件和正式組織程序之中，下級組織和干部難以發(fā)現(xiàn)，也就更加難以抗拒。三是組織成本。建立各種工作臺賬，需要一定的電子軟件和APP的技術(shù)支持，而開發(fā)各種電子軟件的成本，是通過組織經(jīng)費(fèi)加以支付的，成本再高、填寫再復(fù)雜的工作軟件，也似乎與個人行為無關(guān)，電子官僚主義更趨于“無人負(fù)責(zé)”。四是影響力下傳。縣級政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求村社組織，一級要求一級，層層建立工作臺賬，各個部門也要求建立相應(yīng)的專業(yè)臺賬，于是基層政府和村社組織，往往會建立幾十個工作臺賬。其技術(shù)成本和人力成本，自然也通過各級組織的經(jīng)費(fèi)自行支付。
由于上述的電子官僚主義是一種正式的組織行為，是通過文件一層一層下傳和要求的，至于是否脫離實(shí)際、脫離群眾，是否提高了辦事效率，是否有助于各級的實(shí)際工作，是否優(yōu)化了公共服務(wù)，似乎沒有多少人來負(fù)責(zé)，也沒有多少人過問。這便是電子官僚主義雖然造成了巨大的體制空轉(zhuǎn)和資源空耗，但總能潛滋暗長、甚至愈演愈烈的制度性根源。那么，為什么各級組織會選擇各式各樣的電子官僚主義呢？
組織業(yè)績：電子官僚主義的華麗口實(shí)
這些年傳統(tǒng)的官僚主義，如大權(quán)獨(dú)攬、自我膨脹、官氣十足等個人官僚主義，在一定程度上有所減少，但為官不為、不敢擔(dān)當(dāng)、不切實(shí)際、遇事應(yīng)付等官僚主義卻在暗中蔓延。其中最隱蔽、最容易，也有很好借口的官僚主義，便是借著加強(qiáng)管理、嚴(yán)格管理的“華麗口實(shí)”，而不斷強(qiáng)化的各種電子官僚主義。具體表現(xiàn)在以下方面：
一是加強(qiáng)部門權(quán)力。一定的部門有一定的權(quán)力和職責(zé)，一些部門抱著“有為才有權(quán)”的思想，把自身部門的權(quán)力“用足用飽”，不斷要求下級組織上報(bào)本部門負(fù)責(zé)的數(shù)字和臺賬。二是提升部門業(yè)績。不管下級組織上報(bào)的數(shù)據(jù)是怎么來的，是否真實(shí)準(zhǔn)確，只要本部門所管任務(wù)和項(xiàng)目的材料越多、數(shù)據(jù)越多，在上級組織檢查本部門時(shí)，就會顯得本部門做了更多的工作，完成了更多的任務(wù)，取得了更大的“業(yè)績”。三是應(yīng)付部門業(yè)務(wù)。有些部門所謂的“加強(qiáng)管理”，其實(shí)只是加強(qiáng)了“材料上報(bào)”和“數(shù)據(jù)上報(bào)”，至于下級組織的工作實(shí)際做得怎樣，本部門并不深入基層展開實(shí)際調(diào)研和群眾訪談。其實(shí)，這是典型的得過且過、應(yīng)付差事的官僚主義表現(xiàn)，只不過借著“管理電子化”而得以隱藏。
組織任務(wù)：電子官僚主義的工作機(jī)制
正是借著政務(wù)電子化、管理電子化的通道，各種官僚主義實(shí)現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”。電子官僚主義既“名正言順”，又“省時(shí)省力”：官僚主義干部既用不著下鄉(xiāng)調(diào)研、走訪群眾，也用不著深入一線、親身考察，只需通過各式各樣的“電子化臺賬”，就可以坐在辦公室里完成本部門的組織任務(wù)。這便是各種電子官僚主義的“工作機(jī)制”，并日益成為“工作常規(guī)”：
一是通過召開會議（如縣級部門召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開會），傳達(dá)文件并簽定各種“項(xiàng)目責(zé)任書”。會議要求參會者電子簽到、照相留影，并要求參會者回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，及時(shí)召開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)干部開會，傳達(dá)上級會議的精神和文件，同樣要求電子簽到、照相留痕并及時(shí)電子反饋本單位的會議紀(jì)要。筆者在調(diào)研中，一個中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記反映，他一年之中參加了200多個會議。
二是項(xiàng)目責(zé)任書簽訂以后，縣級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織，都要建立相應(yīng)項(xiàng)目、任務(wù)的工作臺賬，及時(shí)更新、反饋和上報(bào)各種材料和數(shù)據(jù)。筆者在西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧工作，就有幾十個扶貧臺賬，因?yàn)榭h級的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)業(yè)局、文教局、扶貧辦、維穩(wěn)辦、衛(wèi)生局、交通局、環(huán)保局等各個部門，都有各自的特色任務(wù)和項(xiàng)目的填報(bào)要求。
三是工作任務(wù)的檢查監(jiān)督，也主要是臺賬材料和數(shù)據(jù)更新的檢查監(jiān)督，一天一報(bào)、一周一報(bào)、一月一報(bào)、一季度一報(bào)、半年一報(bào)、一年一匯總，等等。筆者在各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和每個扶貧村，都有專人每天盯在電腦上，不斷地填報(bào)、附加、更新各種各樣的數(shù)據(jù)和照片資料。同時(shí)，扶貧村主要干部的手機(jī)上，都有眾多APP臺賬，也需要及時(shí)不斷地通過APP上報(bào)和更新本村的各種數(shù)據(jù)和材料，這還僅僅是精準(zhǔn)扶貧一項(xiàng)工作的臺賬資料。而每個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了精準(zhǔn)扶貧工作以外，還有綜治維穩(wěn)、防火防洪、交通安全、文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、撤村并居、房屋拆遷、土地整理、基層黨建、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等，幾十項(xiàng)工作都需要建立電子臺賬和填報(bào)數(shù)據(jù)材料。
這便是我們在基層中，普遍可以看到的工作流程和“繁忙景象”?；鶎痈刹亢娃k公室人員，似乎都很忙碌，忙著開會、忙著念文件、忙著做臺賬、忙著填數(shù)據(jù)、忙著找資料，但上級領(lǐng)導(dǎo)親自參與的調(diào)研少了、本身業(yè)務(wù)工作的推進(jìn)少了、深入群眾的民主評議和訪談少了。電子官僚主義不僅“名正言順”，而且似乎工作起來“很忙很投入”，看起來也“很漂亮”。
組織責(zé)任：電子官僚主義的追責(zé)機(jī)制
隨著電子官僚主義工作機(jī)制的盛行，其組織責(zé)任的追責(zé)機(jī)制，同樣也是電子官僚主義的行為邏輯。上級的組織和部門，既然已把各項(xiàng)工作和任務(wù)，通過電子官僚主義的方式布置和傳達(dá)給下級組織和部門，以后的組織責(zé)任便是各種各樣的檢查驗(yàn)收和考核評比，這同樣是通過電子官僚主義的方式來完成的：
一是檢查本級組織的臺賬和數(shù)據(jù)（如縣級職能部門），看看各級下級組織（如各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社），是否按照規(guī)定的時(shí)間和要求，及時(shí)地上報(bào)了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的材料和數(shù)據(jù)。至于各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的材料和數(shù)據(jù)，是怎么得來的，是否準(zhǔn)確真實(shí)，縣級組織和部門，一般情況下是很難加以逐一核實(shí)和檢查的。至于今天下發(fā)通知、明天就要上報(bào)數(shù)據(jù)的情況，更是無法檢查核實(shí)和審驗(yàn)的。
二是上級組織到下級組織的檢查驗(yàn)收。除了精準(zhǔn)扶貧還經(jīng)常走訪貧困戶家庭以外，大多數(shù)上級的檢查驗(yàn)收，一般只有半天時(shí)間，只是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會辦公室，看看墻上的圖片展覽，翻翻桌子上的各種紙質(zhì)專題資料匯編（一個村會員辦公桌上就有幾十種這樣的資料匯編），再看看電腦里的各種臺賬和數(shù)據(jù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一年之中接待100到200個，各式各樣、各個層級、各個部門的檢查驗(yàn)收組，基本的檢查流程也是翻看各種資料和臺賬。
三是責(zé)任的追查。由于幾十項(xiàng)、甚至幾百項(xiàng)的任務(wù)和項(xiàng)目，都有各自的電子材料和臺賬，如果一旦出了“問題”和“事故”，第一時(shí)間的黨紀(jì)政紀(jì)追責(zé)，也是沿著權(quán)力鏈和臺賬鏈向下追責(zé)。各個組織和部門，為什么會建立越來越復(fù)雜和繁瑣的資料和臺賬，也與越來越嚴(yán)厲的組織責(zé)任追查相關(guān)。本級部門（如縣級部門）的資料和臺賬越全面、完整和細(xì)微，就越能表明本部門盡責(zé)盡職和嚴(yán)于管理，本部門要承擔(dān)的事故責(zé)任可能就會越少。同時(shí)，責(zé)任往下級組織（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）追查，也是首先查看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資料和臺賬是否有遺漏、篡改和失真等情況，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的臺賬出現(xiàn)任何紕漏和問題，“責(zé)任的板子”就會打在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的頭上。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不管任務(wù)項(xiàng)目完成的怎樣，一定要把資料和臺賬做得完美無瑕的根源。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要追查村委會的責(zé)任時(shí)，也是同樣的邏輯和流程。
這便是電子官僚主義的“隱秘邏輯”：項(xiàng)目任務(wù)上“層層加碼”，以便為本級組織留有政績和余地；項(xiàng)目責(zé)任上“層層追責(zé)”，以便減輕本級組織的責(zé)任和追查下級組織責(zé)任。而這一切都是在“加強(qiáng)管理”“創(chuàng)新管理”“信息化建設(shè)”等口號下隱秘推進(jìn)的。這也是電子官僚主義更顯得“高大上”，從而更加難以察覺和遏制的制度性根源。
各種官僚主義，包括電子官僚主義，不管其換上什么華麗的“新馬甲”，固然與個別領(lǐng)導(dǎo)忘記了“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”“為人民服務(wù)”的宗旨有關(guān)，但中共幾代領(lǐng)導(dǎo)人鍥而不舍地堅(jiān)決反對“官僚主義”，官僚主義還能長期潛滋暗長、頑固不化，這就很難用個別干部的作風(fēng)素質(zhì)所能解釋。只有找到官僚主義的“總病根”，消除包攬一切的“全能管理”制度，減緩壓力型體制的體制壓力，激發(fā)基層自治的活力基礎(chǔ)，開放民主參與協(xié)同治理的制度通道，才能從制度上和體制上遏制各種官僚主義和形式主義。而這一切的逐漸實(shí)現(xiàn)，只有通過制度性的體制改革，從制度機(jī)制上消除權(quán)力高度集中，壯大社會自治基礎(chǔ)，提升民主治理水平，建構(gòu)基層治理的現(xiàn)代化體系，才是切實(shí)可靠的長久治理之道。
【本文作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員】
責(zé)編：周素麗 / 蔡圣楠
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