黨的十八大以來，形成了很多新戰(zhàn)略新思想，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“生態(tài)環(huán)境建設(shè)”作為全面深化改革的五大戰(zhàn)略布局后，通過理念與制度框架、組織形態(tài)、行為模式、責(zé)任模式四個(gè)部分來強(qiáng)化黨政協(xié)同、強(qiáng)化黨的治理，成為生態(tài)環(huán)境責(zé)任落實(shí)的新思路，也構(gòu)成了習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。
理性官僚制在生態(tài)治理中具有專業(yè)化和層級(jí)分明的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也存在銜接不暢、監(jiān)管空白的不足
“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”通常被認(rèn)為是中國(guó)政府的基本職能之一，仔細(xì)觀察中國(guó)政府履行這項(xiàng)職能的情況，我們可以發(fā)現(xiàn)以行政機(jī)關(guān)為代表的現(xiàn)代理性官僚制，在生態(tài)治理中以其專業(yè)化和層級(jí)分明的組織架構(gòu)有其優(yōu)勢(shì)，也出現(xiàn)一些弊端：
第一，理性官僚制建立在政府職能專業(yè)分工基礎(chǔ)上，這固然有其高效的一面，但也容易造成權(quán)力銜接不暢、出現(xiàn)監(jiān)管空白或基于部門利益而推諉、不作為的問題。生態(tài)治理是一個(gè)綜合、完整的領(lǐng)域，從生態(tài)涵養(yǎng)、修復(fù)、利用、發(fā)展形成一個(gè)體系，理性官僚制的條塊分割往往肢解了這個(gè)治理體系，出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象。
第二，理性官僚制建立在層級(jí)行政的架構(gòu)上，中國(guó)的層級(jí)行政有兩個(gè)基本特征。
一是基于超大規(guī)模的治理體量。從中央到地方政府及部門層層分級(jí)，逐級(jí)授權(quán)或委托的現(xiàn)象明顯，這一方面有助于治理效率提升，但另一方面也導(dǎo)致治理任務(wù)和責(zé)任逐級(jí)轉(zhuǎn)移，“地方政府負(fù)總責(zé)”甚至演變?yōu)?ldquo;基層社區(qū)負(fù)總責(zé)”。
二是“權(quán)威與信息傳遞”的雙重梗阻。生態(tài)治理既離不開中央權(quán)威和法律明確賦予的執(zhí)法權(quán)，也離不開建立在實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上的信息流傳遞。理想的官僚制運(yùn)作應(yīng)該是形成自上而下有效傳遞的權(quán)力鏈和自下而上有效傳遞的信息鏈，從而有效破解“看得見的管不了，管得了的看不見”的弊端。然而，在實(shí)踐中，生態(tài)監(jiān)督執(zhí)法往往由于各種原因受到信息遮蔽，信息無法準(zhǔn)確迅速傳遞到執(zhí)法主體，自上而下的監(jiān)督、檢查與執(zhí)法也在基層面臨消解、規(guī)避乃至抗拒的挑戰(zhàn)。
第三，理性官僚制本身面臨馬克斯·韋伯所概括的“官僚回報(bào)”現(xiàn)象。生態(tài)治理中，執(zhí)法動(dòng)力不足、執(zhí)法量偏低，亂許可、重許可、輕監(jiān)管都是傳統(tǒng)實(shí)踐重常見的現(xiàn)象。一些地方?jīng)]有嚴(yán)格按照法律許可排污企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；許可后忽視日常監(jiān)管，沒有樹立“全周期管理”和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的意識(shí)，直到出現(xiàn)嚴(yán)重問題才有相應(yīng)反應(yīng)。更嚴(yán)重的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法量偏低很多時(shí)候是由于權(quán)力尋租等原因引起的，少數(shù)公職人員公器私用，造成國(guó)家所有或集體所有的自然資源流入私人手中，并且在其中出現(xiàn)不正常的官商關(guān)系和貪腐行為，代表國(guó)家法律與公共利益的權(quán)力鏈蛻變?yōu)槔骀?，在個(gè)別地方甚至形成密不透風(fēng)的“分利同盟”，官僚制維持公益與執(zhí)行法律的本質(zhì)也就在根本上發(fā)生變化，生態(tài)資源地方化、家族化、個(gè)人化，違背公有與共有的本質(zhì)，并危害公共利益。
第四，政府的理性官僚制還面臨經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙所概括的“理性不及”難題，即不能充分調(diào)適與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系。馬克思·韋伯曾對(duì)資本主義法律、宗教和經(jīng)濟(jì)之間的互相交流效應(yīng)做過深刻揭示，在他看來，新教為市民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與立法活動(dòng)提供“潛在性功能”，而法律建立的理性官僚制中蘊(yùn)含的普遍、抽象、平等人格所依賴的形式合理性又恰好建立在市民經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)理性籌謀、精確計(jì)算、數(shù)字管理的經(jīng)濟(jì)邏輯之上。
在一個(gè)消耗型、粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境中人與資源的關(guān)系很容易由于政府理性判斷的失誤而變?yōu)橐环N單純的“掠奪式依賴關(guān)系”，即“靠天吃飯”。同時(shí)，法律建立的理性官僚制在中國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間里沒有解決好“國(guó)家所有與分級(jí)管理”的體制問題，分級(jí)管理往往在傳統(tǒng)實(shí)踐中演化為政府對(duì)資源與環(huán)境的直接管理和處分，這雖然降低了行政權(quán)力驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，但也難以真正培育充分成熟、開放、自由的要素市場(chǎng)，反過來固化權(quán)力對(duì)資源的掌控?？梢哉f，政府官僚制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之間沒有形成良性互動(dòng)關(guān)系。
黨政協(xié)同的行為與責(zé)任模式，成為生態(tài)環(huán)境責(zé)任落實(shí)的新思路
從20世紀(jì)90年代明確環(huán)境保護(hù)是政府職能開始，很長(zhǎng)一段時(shí)間，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要集中在把握方向與政策制定，并沒有直接進(jìn)入到微觀治理與黨政協(xié)同，黨政分責(zé)而不是同責(zé)，各級(jí)政府及相關(guān)職能的黨組更多是黨務(wù)管理和落實(shí)黨的政治、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責(zé)任，環(huán)境治理不利所引起的業(yè)務(wù)責(zé)任并不由黨的部門和領(lǐng)導(dǎo)干部來承擔(dān)，在事權(quán)上也就沒有直接微觀治理的權(quán)力。然而，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，黨的領(lǐng)導(dǎo)由于其自身的體制優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)恰好蘊(yùn)含了破解現(xiàn)代政府理性官僚制局限的全部潛能，是中國(guó)治國(guó)理政的真正治理優(yōu)勢(shì)與效能所在。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，我們?cè)絹碓阶⒁馔ㄟ^“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的治理”，強(qiáng)化黨政協(xié)同，在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域開啟新思路。
第一，堅(jiān)持以人民為中心和全心全意為人民服務(wù)破解了理性官僚制面臨的“官僚回報(bào)”誘惑與行動(dòng)動(dòng)力不足的局限。理性官僚制的一個(gè)難題是如何解決行動(dòng)動(dòng)力問題，如何防止公職人員的“平庸之惡”，如何防止公器私用。在傳統(tǒng)實(shí)踐中，政府治理生態(tài)的動(dòng)力不足，往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)保護(hù)等局部利益聯(lián)系在一起，黨的生態(tài)治理沖破了利益局限，中國(guó)共產(chǎn)黨的責(zé)任倫理并非基于績(jī)效考量與官僚回報(bào)的互惠式正義，而是“正其誼不謀其利，明其道不計(jì)其功”的非功利正義觀，自我革命構(gòu)成自我問責(zé)與自我約束的根本動(dòng)力，從而克服了官僚制下服務(wù)動(dòng)力不足，計(jì)算利益回報(bào)的弊端。
第二，沖破專業(yè)分工與層級(jí)行政壁壘的組織體制可以有效動(dòng)員力量進(jìn)行公共治理。理性官僚制的專業(yè)化分工帶來?xiàng)l塊分割，極容易造成各自為政、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的不良局面；層層分權(quán)與分責(zé)的層級(jí)行政也容易帶來權(quán)威與信息流動(dòng)的梗阻。黨的組織體制不是固守條塊分割的架構(gòu)，而是具有強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力、沖破理性分工框架的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)具有及時(shí)反應(yīng)、快速行動(dòng)、整合各種分散力量的強(qiáng)大組織效應(yīng)。
第三，黨政協(xié)同的行為與責(zé)任模式有利于政治意志與專業(yè)行動(dòng)的統(tǒng)一，強(qiáng)化政治責(zé)任與行政責(zé)任的同構(gòu)。政黨的本質(zhì)使命是生產(chǎn)強(qiáng)大的政治意志，提供國(guó)家治理的精神動(dòng)力，并且通過政治責(zé)任來保持國(guó)家機(jī)器的生機(jī)。政府的專業(yè)行動(dòng)和行政責(zé)任往往更側(cè)重于政治意志統(tǒng)領(lǐng)下的技術(shù)操作。在缺乏有效協(xié)同的情況下，政治意志不能有效進(jìn)入到行政業(yè)務(wù)活動(dòng)中，這就是生態(tài)治理實(shí)踐中很多時(shí)候存在假公濟(jì)私、公器私用、陽奉陰違的重要原因。只有治理行為中同時(shí)包含黨的政治意志、動(dòng)員程序與行政專業(yè)職能履行，在責(zé)任承擔(dān)里同時(shí)包含政治問責(zé)與行政問責(zé)，才能使得黨的領(lǐng)導(dǎo)深入到社會(huì)具體局部，政府的行為始終不會(huì)脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政協(xié)同治理，也就是要在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)黨的指揮、監(jiān)督、問責(zé)與公共治理全周期高度結(jié)合在一起。
黨的生態(tài)治理強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，是具有極大原創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)
黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)深度介入生態(tài)治理，為黨在生態(tài)治理中的積極作為提供了最基本的戰(zhàn)略與理念依據(jù)。
在組織架構(gòu)上，黨政混合的生態(tài)治理組織開始出現(xiàn)。例如2019年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，明確規(guī)定督察組織架構(gòu)為黨政合署，第七條明確規(guī)定：“成立中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)推動(dòng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作。領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)由黨中央、國(guó)務(wù)院研究確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國(guó)務(wù)院辦公廳、司法部、生態(tài)環(huán)境部、審計(jì)署和最高人民檢察院等”，整合黨政相關(guān)力量，破除專業(yè)分工的簡(jiǎn)單思維，形成強(qiáng)大的協(xié)同合力。
在行為與責(zé)任的模式建構(gòu)上，創(chuàng)造出黨政協(xié)同行動(dòng)的“獨(dú)立治理空間”——環(huán)保督察，打破官僚制與地方的利益連接，也消解專業(yè)分工帶來的爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)，通過垂直、獨(dú)立的督察體制來傳遞相關(guān)壓力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、整改、問責(zé)相關(guān)問題。更為重要的是，在生態(tài)治理的責(zé)任鏈中建立起“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的中國(guó)特色問責(zé)模式，結(jié)束了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域傳統(tǒng)的分責(zé)模式以及責(zé)任虛化的現(xiàn)象。可以說“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”是習(xí)近平生態(tài)文明思想里具有極大原創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)，習(xí)近平總書記在2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上明確指出：“重點(diǎn)督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的情況。要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)‘黨政同責(zé)’和‘一崗雙責(zé)’的要求，對(duì)問題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任。”
“黨政同責(zé)”意味著黨政協(xié)同治理中，同級(jí)黨委和政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境都負(fù)有直接的治理失敗責(zé)任，改變了過去政治責(zé)任與行政業(yè)務(wù)責(zé)任二分的結(jié)構(gòu)，可以說治理失敗首先就是政治責(zé)任，同時(shí)也是具體的治理責(zé)任，這既是對(duì)黨委責(zé)任的壓實(shí)，也是對(duì)同級(jí)政府責(zé)任的加重。“一崗雙責(zé)”則意味著治理失敗不僅將問責(zé)主要負(fù)責(zé)人作為黨組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任，也要問責(zé)其作為行政負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，意味著以《政務(wù)處分法》為基礎(chǔ)，黨紀(jì)、行政處分乃至法律責(zé)任追究成為一個(gè)綜合有序的整體。
強(qiáng)化督察與監(jiān)察體制的獨(dú)立性，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制的全周期管理機(jī)制
生態(tài)環(huán)境治理的黨政協(xié)同建構(gòu)了一個(gè)理念、組織、行為與責(zé)任四個(gè)方面的混合體制，具有鮮明的中國(guó)特色與治理優(yōu)勢(shì)。未來，這種協(xié)同體制可以在如下四個(gè)方面進(jìn)一步用力：
第一，強(qiáng)化督察與監(jiān)察體制的獨(dú)立性與權(quán)威性，打破層級(jí)行政所形成的封閉空間?？梢钥紤]通過修改相關(guān)法律賦予環(huán)境督察組織更多綜合協(xié)調(diào)和執(zhí)法權(quán)，建立起考評(píng)、人員、經(jīng)費(fèi)等獨(dú)立的機(jī)制，例如考評(píng)與地方脫鉤，人員建立巡回與流動(dòng)制，經(jīng)費(fèi)有獨(dú)立空間加以保障。
第二，形成階段性的問題清單和重點(diǎn)督察、執(zhí)法對(duì)象與領(lǐng)域。在環(huán)保許可、收費(fèi)、處罰、規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域建立日常執(zhí)法巡查機(jī)制，建立黨內(nèi)巡查巡視回頭看等常態(tài)機(jī)制。
第三，加強(qiáng)黨組織的動(dòng)員和指揮能力，建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制，破解行政部門之間的爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)難題。目前生態(tài)治理執(zhí)法中，部門權(quán)限不清、模糊交叉重疊空白現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，漠視群眾呼聲，執(zhí)法動(dòng)力不足現(xiàn)象也仍然存在，可以借鑒城市治理中的“吹哨報(bào)道”機(jī)制，通過基層黨建引領(lǐng)基層執(zhí)法，適當(dāng)打破行政權(quán)限劃分與職能分工，以社區(qū)或街鄉(xiāng)為基層黨組織單位，重新統(tǒng)籌執(zhí)法力量，消除執(zhí)法中的平庸之惡。
第四，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)預(yù)防與控制的全周期管理意識(shí)，將生態(tài)涵養(yǎng)、保護(hù)、修復(fù)、利用、發(fā)展全周期進(jìn)行整體考慮，明確各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立相應(yīng)的控制標(biāo)準(zhǔn)與控制措施，不同階段結(jié)合不同地區(qū)合理劃分預(yù)防與控制的強(qiáng)度。同時(shí)，要充分注重市場(chǎng)的功效，生態(tài)治理的本質(zhì)是新發(fā)展理念的體現(xiàn)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的要求，也是新業(yè)態(tài)與要素市場(chǎng)結(jié)合的體現(xiàn)。要將生態(tài)治理與新發(fā)展模式結(jié)合在一起，從供給側(cè)改革與要素市場(chǎng)優(yōu)化的思路來對(duì)待生態(tài)治理，通過暢通國(guó)內(nèi)大循壞，運(yùn)用市場(chǎng)的力量來倒逼生態(tài)治理，尤其是自然資源要素供給的良性化。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)當(dāng)代政黨研究平臺(tái)研究員、教育部青年長(zhǎng)江學(xué)者）
