積極財(cái)政政策是用來(lái)對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)的。從某種意義上說(shuō)，公共風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)決定了積極財(cái)政政策的調(diào)整變化。
2021年上半年，疫情得到有效控制，公共風(fēng)險(xiǎn)水平下降，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐明顯加快，積極財(cái)政政策也沒(méi)有必要再采取去年那樣的方式、力度和強(qiáng)度，因此相應(yīng)作出了一些調(diào)整，轉(zhuǎn)為“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，其實(shí)質(zhì)是更加強(qiáng)調(diào)政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和精準(zhǔn)性，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高政策的長(zhǎng)期效果。
在許多人看來(lái)，積極財(cái)政政策的標(biāo)志就是赤字率、債務(wù)、減稅降費(fèi)、大搞基建。今年上半年，積極財(cái)政政策的特征已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，開(kāi)始轉(zhuǎn)向“補(bǔ)短板”。從主要支出科目來(lái)看，涉及教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域的支出大幅增長(zhǎng)，非急需非剛性支出持續(xù)壓減。這反映出，積極財(cái)政政策更加注重對(duì)基本公共服務(wù)的投入。這既有利于短期內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，改善民生福祉；從長(zhǎng)期來(lái)看，又有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義和人力資本積累。而這些恰恰都是防風(fēng)險(xiǎn)方面的短板。
我國(guó)積極財(cái)政政策還體現(xiàn)為更加主動(dòng)作為，包括進(jìn)一步改進(jìn)了轉(zhuǎn)移支付方式，加大對(duì)地方“三保”的投入力度，完善政府債務(wù)管理方式，更加注重防控和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。上半年，中央直達(dá)資金下達(dá)比例超過(guò)95%，資金快速抵達(dá)基層和使用單位，更有利于在時(shí)效上保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，促進(jìn)民生改善和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。另外，高度重視專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的入口審核、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和績(jī)效管理工作，寧可適當(dāng)放慢發(fā)行進(jìn)度，也要確保專(zhuān)項(xiàng)債資金的使用效益以及專(zhuān)項(xiàng)債的更可持續(xù)，這本身就是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。
在看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好、穩(wěn)中有進(jìn)的同時(shí)，仍需高度警惕各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。從國(guó)外來(lái)看，全球疫情仍在持續(xù)演變，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻；從國(guó)內(nèi)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍然不穩(wěn)固、不均衡，部分地區(qū)隱性債務(wù)化解存在較大壓力，新一輪病毒來(lái)勢(shì)洶洶、呈多點(diǎn)擴(kuò)散之勢(shì)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在運(yùn)行層面的公共風(fēng)險(xiǎn)水平有所下降，而發(fā)展層面的公共風(fēng)險(xiǎn)壓力不小。公共風(fēng)險(xiǎn)通常都會(huì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展成本，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平庸化和低效率。要改變這種狀況，積極財(cái)政政策的作用就不能僅滿足于平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而是要著眼于提升發(fā)展后勁、促進(jìn)潛在增長(zhǎng)率和全要素生產(chǎn)率的提高。這就要求相關(guān)的財(cái)政政策必須有效對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，以此降低發(fā)展成本。只有這樣，積極財(cái)政政策才能有效注入確定性，促進(jìn)新發(fā)展格局的構(gòu)建。
下半年，積極的財(cái)政政策應(yīng)主要聚焦于“防風(fēng)險(xiǎn)”和“謀長(zhǎng)遠(yuǎn)”。在防風(fēng)險(xiǎn)方面，財(cái)政政策首先要在引導(dǎo)預(yù)期上發(fā)力，既要用好政策，又要避免政策依賴癥，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力。減稅降費(fèi)固然重要，也產(chǎn)生了明顯效果，但邊際效應(yīng)遞減也很明顯，不能長(zhǎng)期搞下去。當(dāng)前要把制度性的減稅降費(fèi)貫徹落實(shí)好，并在體制機(jī)制改革上下更多功夫。特別是面對(duì)新一輪德?tīng)査《緛?lái)襲，需要在繼續(xù)統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的前提下，認(rèn)真總結(jié)去年實(shí)施階段性優(yōu)惠政策的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步從宏觀不確定性方面來(lái)加大化解力度，為小微企業(yè)及個(gè)體工商戶提供低風(fēng)險(xiǎn)的宏觀環(huán)境，避免微觀主體的短期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成多米諾骨牌效應(yīng)，沿著產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和資金鏈等進(jìn)行橫向、縱向蔓延，進(jìn)而波及就業(yè)、金融和社會(huì)等領(lǐng)域，衍生出新的公共風(fēng)險(xiǎn)。另外，需密切關(guān)注在建項(xiàng)目的后續(xù)建設(shè)情況，切實(shí)提升債務(wù)發(fā)行與項(xiàng)目進(jìn)展之間的匹配度，重點(diǎn)推動(dòng)投資環(huán)境的改善和發(fā)展后勁的增強(qiáng)。
在謀長(zhǎng)遠(yuǎn)方面，積極財(cái)政政策仍應(yīng)聚焦于培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，需進(jìn)一步加大對(duì)基本民生和國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的資金保障力度，加大人力資本投資，增強(qiáng)國(guó)家的發(fā)展后勁和可持續(xù)性。另一方面，應(yīng)通過(guò)嵌入體制機(jī)制改革創(chuàng)新之中的政策，穩(wěn)定各類(lèi)市場(chǎng)主體預(yù)期，進(jìn)一步增強(qiáng)其擴(kuò)大研發(fā)投入和項(xiàng)目投資的積極性。尤其要加大對(duì)小微企業(yè)的財(cái)政支持力度。我國(guó)小微企業(yè)數(shù)量眾多，一頭連著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一頭連著社會(huì)穩(wěn)定，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最活躍、最廣泛、最貼近民生，但也是抗風(fēng)險(xiǎn)能力最弱的一個(gè)龐大群體。在大宗商品價(jià)格持續(xù)處于高位、居民消費(fèi)恢復(fù)相對(duì)乏力，不確定性不穩(wěn)定性仍然較大的宏觀環(huán)境下，需要積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力，創(chuàng)新分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)方式，切實(shí)提升廣大小微企業(yè)的投資動(dòng)力和發(fā)展活力。
（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)）
