關(guān)涉財(cái)政政策效果的體制因素要進(jìn)一步完善——
討論任何一項(xiàng)政策，都不能脫離于對(duì)體制基礎(chǔ)的深刻理解。這意味著，任何政策的制定與實(shí)施，都必須依賴于一定的體制基礎(chǔ)。如果體制基礎(chǔ)比較完善，政策實(shí)施效果通常會(huì)比較好，否則，實(shí)施效果就會(huì)大打折扣。從當(dāng)前財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)來(lái)看，仍存在一些需進(jìn)一步完善的地方。
一個(gè)重要的體制基礎(chǔ)是中央與地方的財(cái)政關(guān)系。央地財(cái)政關(guān)系主要涉及二者之間財(cái)力與事權(quán)的劃分，這會(huì)直接影響財(cái)政政策的實(shí)施效果。2021年，我國(guó)將有超過(guò)2.8萬(wàn)億規(guī)模的中央直達(dá)資金撥付給市縣基層、直接惠企利民。這種“一竿子插到底”的方式在以前有過(guò)類似實(shí)踐，比如，之前財(cái)政部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處，就是管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面；2005年針對(duì)部分市縣發(fā)不出公務(wù)員工資的情況，搞了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”，實(shí)質(zhì)上也是中央資金直達(dá)。今年，我國(guó)探索建立常態(tài)化直達(dá)機(jī)制，是在之前經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上的進(jìn)一步優(yōu)化，其主要目的是避免資金層層截留。當(dāng)然，在具體實(shí)施過(guò)程中，也可能由于理解偏差，令省級(jí)財(cái)政產(chǎn)生觀望心理甚至困惑。比如，在中央資金直達(dá)的同時(shí)，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣財(cái)力是否還需要照樣“給足”呢？由于信息的不對(duì)稱，省級(jí)財(cái)政對(duì)應(yīng)該下沉多少財(cái)力未必能準(zhǔn)確掌握，也缺乏一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。這就是體制基礎(chǔ)的一個(gè)明顯影響。另外還有轄區(qū)財(cái)政責(zé)任的問(wèn)題，主要指省對(duì)省域范圍內(nèi)財(cái)政有轄區(qū)責(zé)任；同樣，市對(duì)市域范圍內(nèi)財(cái)政也有責(zé)任。這種轄區(qū)責(zé)任，就像俄羅斯套娃一樣，必須是一級(jí)套一級(jí)的，從而形成財(cái)政責(zé)任的順序?？h域范圍內(nèi)的事情首先是縣負(fù)第一責(zé)任，到了市域范圍第一責(zé)任應(yīng)該是市，省域范圍內(nèi)的第一責(zé)任毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)是省。當(dāng)問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)超出了一級(jí)政府財(cái)力時(shí)，責(zé)任就會(huì)一級(jí)級(jí)向上傳遞。因此，轄區(qū)責(zé)任的問(wèn)題，實(shí)際上就是形成一個(gè)責(zé)任順序，對(duì)改變地方的行為模式具有積極作用，這也是一個(gè)體制基礎(chǔ)的問(wèn)題。
另外一個(gè)重要的體制基礎(chǔ)就是預(yù)算管理體制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算的統(tǒng)籌能力、資金宏觀配置能力是相對(duì)偏弱的。一些預(yù)算管理工作仍偏重于微觀、偏重于項(xiàng)目，包括全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理，也更偏重于資金的使用。事實(shí)上，這些操作層面的事情，可讓預(yù)算執(zhí)行主體承擔(dān)更多責(zé)任，同時(shí)賦予其更多權(quán)力。財(cái)政部門則應(yīng)該更多在預(yù)算統(tǒng)籌、政策導(dǎo)向以及宏觀資金配置等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，將資金更有效地配置到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)保等優(yōu)先事項(xiàng)上去。如果只專注于財(cái)政資金的使用效率，卻忽略了配置效率，會(huì)帶來(lái)更多新的問(wèn)題。特別是在各領(lǐng)域、各方面風(fēng)險(xiǎn)不斷增多的環(huán)境下，如何權(quán)衡這些風(fēng)險(xiǎn)，怎么對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)？應(yīng)該有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的排序，并以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向來(lái)合理安排財(cái)政資金。哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)大，財(cái)政資金就往哪個(gè)領(lǐng)域傾斜，這應(yīng)該成為提升配置效率的基本原則。當(dāng)然，這又涉及各部門的職責(zé)與利益，調(diào)整起來(lái)存在較大難度。因此，從預(yù)算的角度來(lái)看，財(cái)政政策的體制基礎(chǔ)也需要進(jìn)一步健全。
（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng)）
