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古代“公務(wù)員”的薪資待遇

【摘要】中國(guó)古代官吏俸祿制度歷經(jīng)多階段歷史演化。周行“分田制祿”,秦啟“量功受祿”,漢唐“以品定俸”,并沿至明清。官吏俸祿之制對(duì)王朝興衰具有重要影響。俸祿設(shè)計(jì)如以激勵(lì)為導(dǎo)向,配以相適的考核系統(tǒng),可驅(qū)動(dòng)官吏行政效率。然囿于社會(huì)環(huán)境、物價(jià)水平、治國(guó)理念、官僚設(shè)置等因素,古代官吏俸祿普遍低下。政權(quán)漸趨穩(wěn)定后,官僚集體尋租,以致民怨四起,民變層出。古代官吏俸祿制度與王朝興衰的歷史可為當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員改革提供有益歷史借鑒。

【關(guān)鍵詞】俸祿制度 王朝興衰 官吏 薪酬改革 【中圖分類(lèi)號(hào)】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)古代官吏俸祿制度的歷史演化

中國(guó)有據(jù)可考的俸祿制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下,西周“分田制祿”,天子按爵位之差,將土地分封給王室諸侯,各諸侯可在封地自行征稅,以給其用,且世卿世祿。春秋以后,地主階級(jí)興起,卿祿世襲引發(fā)他們不滿(mǎn),隨著宗法制漸趨破壞,“分田制祿”乃向“秩祿制”轉(zhuǎn)變。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,秦國(guó)商鞅“量功受祿”,凡斬?cái)呈准?jí)者,獎(jiǎng)勵(lì)軍功,進(jìn)階爵位,按爵定祿。

秦漢沿襲了“秩祿制”。秦統(tǒng)一六國(guó)后推行郡縣制,各級(jí)長(zhǎng)官皆由中央任免,按秩定酬。漢承秦制,同時(shí)規(guī)定萬(wàn)石級(jí)三公月俸350斛,中二千石者180斛,依次遞減,一百石者月俸僅16斛,而斗食佐吏僅為8斛。東漢按半錢(qián)半谷發(fā)放,但俸額基本沿襲西漢。根據(jù)度量衡折算,在前賢測(cè)度基礎(chǔ)上可估測(cè)兩漢時(shí)期官吏俸祿應(yīng)在2000-105000斤米左右。

魏晉南北朝時(shí)期,曹魏政權(quán)按“九品中正制”定俸給祿,“秩祿制”向“品位俸祿制”發(fā)展。因長(zhǎng)年征戰(zhàn),經(jīng)濟(jì)受到較大破壞,官吏俸祿有所降低。西晉時(shí),官設(shè)九品,按品定酬,如一品月俸五斛,同時(shí)賜予絹綿百匹。至東晉與南朝時(shí),朝廷授給祿田,令官吏自行收租,以代俸祿。按東晉時(shí)期祿田為標(biāo)準(zhǔn),縣令每年可得田祿500石左右,都督為3000石左右,同時(shí)還有雜項(xiàng)供給。此時(shí)北方鮮卑族建立的北魏政權(quán)開(kāi)始漢化,改變部落式“行賞制”,模仿“九品中正制”將官吏設(shè)為18等,置官班祿。北魏分裂后,繼統(tǒng)政權(quán)北齊與北周沿襲并發(fā)展了北魏之制。此外,尚有一些綢匹俸額。北朝還有“依戶(hù)給俸”“給公田”“永業(yè)田”等其他收入。

及至隋唐,發(fā)展并定型“品位俸祿制”。隋創(chuàng)三省六部,俸祿依級(jí)而定,京官分一品到八品,按品給俸。外官又分九等,按所轄?wèi)魯?shù)定俸。唐代對(duì)官吏俸祿進(jìn)一步細(xì)化,將官吏分為三十等,祿定十八級(jí)。貞觀(guān)年間,京官正一品可得祿米歲俸700石,正九品得40石,外官正一品可得祿米歲俸650石,正九品得54.5石。此外,京官還有一些職田與料錢(qián)。開(kāi)元年間,正一品京官可得月俸31貫。外官有祿無(wú)俸,但有職田與力役,二品可分田1200畝,九品亦可分250畝,都遠(yuǎn)高于前代。晚唐時(shí)外官俸祿進(jìn)一步增加,如節(jié)度使月俸約80貫,料錢(qián)200貫,粗略估計(jì),晚唐節(jié)度使年俸可得20萬(wàn)斤米左右,為前代之最。

宋代官俸比唐代還高。宋代官吏構(gòu)成較為復(fù)雜,京官中有宰相、樞密使、參知政事、樞密副使、三司等,官僚機(jī)構(gòu)盤(pán)根錯(cuò)節(jié),相互牽制。正俸構(gòu)成中,宰相每月俸料300貫,祿粟100石。地方官中有判官、推官、知縣事、縣令、主簿等,俸祿不一,如縣令正俸每月可得10-20貫,還可分得4-6頃職田,每年約可收租200-500石。此外,宋代官吏還有一些公使錢(qián)、給券等變相俸祿。但俸祿并非全額發(fā)放,有折變之法,每百文只能發(fā)到80%左右俸錢(qián),剩余20%折為實(shí)物。如按照度量衡粗略換算,縣令每年收入約為400-900石,折合約30000-70000斤米。藩鎮(zhèn)僅算職田收入,即約可得150000-250000斤米,可推測(cè),宰相、樞密使俸祿或高于此。南宋時(shí)期又多次增俸,相對(duì)于宋初約增七八倍,單從俸額上看,宋代較之前代為歷朝最高。

元代對(duì)官員依品定俸,俸祿支付以紙鈔、銀兩為主。至元年間,于九品之中,按三等給俸。如從一品上等每月可得俸鈔300兩,中等250兩,正九品上等只得40兩,中等35兩。如遇物價(jià)上漲,則折俸成栗。同時(shí),官吏還有職田收入。因元代米價(jià)變化較大,難以換算具體俸額,但元代物價(jià)飛騰,到元中期物價(jià)上漲近10倍,或可推測(cè)官吏實(shí)際俸祿并不太高。

明朝基本沿用按品給俸,將文武官員分為九品十八級(jí),按級(jí)別發(fā)放祿米俸鈔。如正一品可得歲米1044石,正六品得120石,從九品只得60石。發(fā)放時(shí)俸鈔折色。與前朝不同的是,百官除明初分有職田外,到明中后期難以分及,官俸?jiǎn)我?,?shí)俸貧薄。以知縣為例,其年俸約為90石,但要用鈔或布折色部分。按正統(tǒng)年間標(biāo)準(zhǔn),知縣只能得米27石,余下折鈔630貫。按當(dāng)時(shí)物價(jià),630貫鈔約值1500文左右,約僅可購(gòu)得1石米,按度量衡折算,故縣令每年約可得2000斤-3000斤米,僅為宋代的5-10%。正一品大員,按永樂(lè)年間換算標(biāo)準(zhǔn),也僅可得米50000斤左右,俸祿之低,或?yàn)闅v代之最。

清代入關(guān)以后,沿襲按品定俸制。京官正一品可得俸銀180兩,俸米180斛;二品可得俸銀155兩,俸米155斛;從九品可得俸銀31.5兩,俸米31.5斛。外官俸祿按品級(jí)與京官相同,但無(wú)俸米。知縣每年俸銀45兩,約可購(gòu)45石大米,即其年俸約為大米5400斤,僅比明代略高。京官正一品俸銀俸米折算下來(lái)也僅略高于明代。

中國(guó)古代官吏俸祿制度與王朝興衰

薪酬作為一種激勵(lì)手段,對(duì)王朝興衰有著十分重要的影響。一般將相適的考核系統(tǒng)嵌入激勵(lì)的俸祿制度,往往能驅(qū)動(dòng)官吏干事創(chuàng)業(yè)。但恰恰相反的是,古代王朝受到政治環(huán)境、物價(jià)水平、官僚設(shè)置、治國(guó)理念等多重因素影響,俸祿普遍偏低。在政權(quán)漸趨穩(wěn)定后,官僚鏈?zhǔn)截澑?,?dǎo)致民怨四起、起義不窮,與竭蹶的財(cái)政、相背的民心、僵化的行政并行交織,一同將王朝統(tǒng)治拖入深淵。

從激勵(lì)引導(dǎo)維度而言,不同俸祿的機(jī)制設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生不同的制度效應(yīng)。歷代王朝在俸祿制度設(shè)計(jì)時(shí)就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn),主張通過(guò)優(yōu)厚報(bào)酬激發(fā)官吏的行政動(dòng)力。如商鞅規(guī)定“能得甲首一者,賞爵一級(jí),益田一頃,益宅九畝”,秦人紛紛“以戰(zhàn)死為吉利,病終為不詳”,最終勢(shì)如破竹,一統(tǒng)天下??梢?jiàn),適當(dāng)?shù)馁旱摷?lì)于王朝興盛大有裨益。然而,厚俸未必興國(guó)。周代“分田制祿”,周天子將天下之土分給王室諸侯,諸侯享有極厚的俸祿,不僅可在土地上自行征稅,官爵還可繼承,但事與愿違,各屬封國(guó)割地為據(jù)致王室衰微,諸侯連日征戰(zhàn),民不聊生。秦統(tǒng)一六國(guó)后,雖廢分封之制,但西漢初期又實(shí)行了“郡國(guó)并行制”,將天下之地分封給王室大將,終引發(fā)七國(guó)之亂。故厚俸并不一定能產(chǎn)生最大的激勵(lì)效應(yīng),這似乎與正向激勵(lì)理論背道而馳。事實(shí)上,對(duì)官吏的考核方式亦決定了激勵(lì)效果。周天子考核官員是為簡(jiǎn)單的“天子巡狩”“諸侯述職”等形式上的考核。秦一統(tǒng)后,采“上計(jì)”之制,即官員每年需將境內(nèi)賦稅多寡、戶(hù)口增減、盜賊獄訟等項(xiàng),編造計(jì)簿,逐級(jí)呈報(bào),如績(jī)考不稱(chēng),官吏面臨的不僅是削俸減祿,甚至可能降品臨罰。因此,即使歷朝官俸無(wú)法與周代相媲,但逐步完善的百官考核制度也能讓官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代,由于有考滿(mǎn)、考察、監(jiān)察、回訪(fǎng)等考核,加之張居正改革施行的考成之法,各級(jí)官吏基本可守職崗,維持王朝運(yùn)轉(zhuǎn)。由此或可窺見(jiàn),適當(dāng)?shù)馁旱摷?lì)措施,配以相適的考核之法,或能激勵(lì)官吏的行政行為,帶動(dòng)王朝興盛。

政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好等因素對(duì)俸祿制度的影響

一個(gè)歷史的悖論在于,即使官吏考核嚴(yán)密,但俸祿極厚的宋代卻未能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安,而俸祿極薄的明代也并非頃刻間土崩瓦解,其中緣由,則要綜合政治環(huán)境、官僚設(shè)置以及君主偏好,衍生到非正式制度進(jìn)行分析。

第一,社會(huì)環(huán)境與俸祿制度。以宋代為例,其表面俸額確為歷代之最。然而,進(jìn)一步考慮宋代社會(huì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)水平,可發(fā)現(xiàn)或許并非如此。古代君主以儒家治天下,到宋代形成程朱理學(xué),家族制度頗為盛行,一家數(shù)十口雜居之情遍載史籍。宋官楊億在《武夷新集》記述,其“身乃覉客,扶老攜幼,去里離邦。良賤相從三十余口,衣食所給并出于臣”,一家三十余口僅靠官俸二十五貫,難以貼補(bǔ)家用,故其屢次上呈希冀解職。此外,宋代科舉制度已趨成熟,與漢唐舉孝廉、請(qǐng)蔭佑不同,宋代科舉多為“寒門(mén)取士”,他們一切家庭生活用度只仰俸緡,加之宋代后期物價(jià)飛騰,多重因素下,不少官吏月祿不繼,生活堪憂(yōu)??梢?jiàn),宋代多數(shù)官員俸祿或許并非十分豐厚。

第二,官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置、國(guó)家財(cái)力與俸祿設(shè)計(jì)。古代官僚機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)膨脹的趨勢(shì)。一是從整個(gè)王朝來(lái)看,在政權(quán)初定時(shí)官吏較少,隨著王朝逐步穩(wěn)定,官吏數(shù)量大幅增加。二是從數(shù)千年歷史時(shí)段分析,官吏數(shù)量更是經(jīng)歷了膨脹性增長(zhǎng)。從王朝時(shí)段來(lái)看,唐貞觀(guān)年間京官約為3千人,會(huì)昌年間增至6千以上。宋初官員約為1萬(wàn)人,仁宗時(shí)增至2萬(wàn)人,徽宗時(shí)近5萬(wàn)人。如從更長(zhǎng)歷史時(shí)段考察,數(shù)量膨脹則更為顯著。冗官的直接后果就是冗費(fèi),一方面導(dǎo)致官俸周轉(zhuǎn)不足,俸祿增長(zhǎng)空間較有限;另一方面給財(cái)政造成巨大負(fù)擔(dān)。

第三,君主治國(guó)理念與俸祿的隨意性。君主理朝,或與社會(huì)環(huán)境相關(guān),或與個(gè)人經(jīng)歷與喜好相關(guān)。如周代的分封制祿是宗法制的映射,體現(xiàn)出周天子“王土王臣”的治國(guó)理念。秦重用商鞅推行軍功爵制則是封建生產(chǎn)方式的政治映襯,體現(xiàn)出秦主“耕戰(zhàn)合一”“按功量祿”的理念。秦漢后各朝按品定祿,反映了中央集權(quán)、強(qiáng)化官吏管制的思想。然而,部分君主的個(gè)人經(jīng)歷與喜惡也直接影響了俸祿方式。如漢高祖建漢之初,為表彰功臣、安置皇室,施行了“郡國(guó)并行”,分封與郡縣式俸祿并存。王莽竊漢后,主張恢復(fù)周禮,用金、銀、龜、貝、錢(qián)、布等六種貨幣代替西漢通行的五銖錢(qián)給付俸祿。北宋趙匡胤黃袍加身后,時(shí)憂(yōu)大臣竊權(quán),乃杯酒釋兵權(quán),給功臣極優(yōu)的待遇,同時(shí)為使官吏相互牽制,廣設(shè)官員,造成冗官冗費(fèi)。明太祖朱元璋起于草莽,曾目睹元末官員的貪腐之行,成為帝王之后,對(duì)官員頗為吝嗇,以致明代官吏俸祿極為虛薄。整體而言,在數(shù)千年的歷史中,官吏俸祿演化呈現(xiàn)出固定性特征,但又與君主喜惡交織,呈現(xiàn)出隨意性。

以上三種路徑,與王朝財(cái)政并行交錯(cuò),造成的直接后果就是低下的官吏俸祿。自古以來(lái),各代王朝施行的是量入為出的財(cái)政政策,而歷朝統(tǒng)治者標(biāo)榜輕徭薄賦,忌諱苛捐雜稅,在歲入既定的情形下,僧多粥少,官員俸祿低下便成必然。如前所述,一般認(rèn)為厚俸之最的宋代并非十分優(yōu)厚,其他朝代可揣而知。既定低俸之下,非正式收入便成為可能。一般的王朝規(guī)律是,在政權(quán)初定時(shí),統(tǒng)治者多勵(lì)精圖治,奉行輕徭薄賦,即使官吏俸祿較低,但多能恪守本心。而隨著逐步安定,有的統(tǒng)治者開(kāi)始奢靡,不少皇帝沉迷于求道煉丹、個(gè)人享樂(lè),例如宋徽宗沉迷字畫(huà)荒廢朝政,明嘉慶帝沉迷煉丹二十年不上朝……廟堂之高鶯歌燕舞,江湖之遠(yuǎn)鈔虛俸少。俸祿鮮薄,未可責(zé)廉,饑寒切身,何以清白?故官吏貪腐現(xiàn)象層出不窮。

不可否認(rèn)的是,不少君主意識(shí)到薄俸致腐,乃取養(yǎng)廉之法遏制腐敗。然而正如陳鋒所言,“增俸未必養(yǎng)廉,薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸,但君主若能勵(lì)精圖治,吏治亦可清明。如朱元璋肅貪,雷厲風(fēng)行處置腐敗官員,起到了立竿見(jiàn)影的效果。但若是王朝中后期再整肅吏治,或許積重難返。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴(lài)原理深刻揭示了一旦事物萌芽,如由其生長(zhǎng),即會(huì)形成路徑依賴(lài),進(jìn)而發(fā)展成固有之制。官吏俸祿亦是如此,如東晉時(shí)朝廷授給祿田,令官吏自行收租,以代俸祿,基層官員漁侵百姓便成必然,即使宋齊梁陳不乏圖治之主,而此制已成依賴(lài),難以更易。

(作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo),中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生畢學(xué)進(jìn)對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))

【注:本文系2020年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“近代中國(guó)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分研究”(項(xiàng)目編號(hào):20AJY018)與2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理能力研究”(項(xiàng)目編號(hào):15ZDB037)階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①陳鋒、劉經(jīng)華:《中國(guó)病態(tài)社會(huì)史論》,武漢:武漢大學(xué)出版社,2013年。

②陳鋒、鄧苗苗、曾那迦:《增俸未必養(yǎng)廉,薄俸未必致腐》,《廉政瞭望》,2021年第4期。

③黃惠賢、陳鋒:《中國(guó)俸祿制度史》,武漢:武漢大學(xué)出版社,1996年。

責(zé)編/鄧楚韻 美編/楊玲玲

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