【摘要】《歐洲綠色新政》是歐盟推進環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，也是歐盟引領(lǐng)其成員國乃至全球綠色發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。其中，公正轉(zhuǎn)型問題受到高度重視。在綠色新政實施進程中，歐盟相繼推出“公正轉(zhuǎn)型平臺”“公正轉(zhuǎn)型機制（資金）”等機制性安排。梳理公正轉(zhuǎn)型問題的提出與發(fā)展，界定公正轉(zhuǎn)型的概念，分析綠色新政框架下歐盟在公正轉(zhuǎn)型問題上的政策、行動與經(jīng)驗，對中國實現(xiàn)“雙碳”目標及綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】公正轉(zhuǎn)型 歐盟 歐洲綠色新政 可持續(xù)發(fā)展
【中圖分類號】D73/D77 【文獻標識碼】A
2021年11月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會1號決議第20段提出，“呼吁各締約方加快開發(fā)、部署和推廣技術(shù)，并采取政策，向低排放能源體系過渡”“與此同時，向最貧窮和最脆弱的地區(qū)和人群提供支持，識別這些地區(qū)和人群實現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型所需要的支持”。公正轉(zhuǎn)型并不是全球氣候治理進程中最受關(guān)注的議題，但與碳中和等愿景目標相比，公正轉(zhuǎn)型直擊經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的痛點。關(guān)注全球和各國應(yīng)對氣候變化進程中面臨的挑戰(zhàn)、矛盾和困境，對于減排政策的平穩(wěn)實施和推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，面臨煤和煤電減退挑戰(zhàn)的主要還是發(fā)展中國家，尤其是煤炭資源稟賦相對富集的新興經(jīng)濟體，如中國、印度、南非等。歐美國家已經(jīng)先于發(fā)展中國家開啟了減退煤的進程，其遇到的挑戰(zhàn)和實施經(jīng)驗，可以為發(fā)展中國家提供參考和借鑒。
公正轉(zhuǎn)型問題的提出和定義
公正轉(zhuǎn)型問題的提出。“公正轉(zhuǎn)型”一詞出現(xiàn)于20世紀70年代末，當(dāng)時美國石油、化學(xué)和核能工人工會為那些工作機會受到環(huán)境監(jiān)管威脅的工人尋求支持。1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》京都會議上，公正轉(zhuǎn)型概念被首次引入國際氣候治理進程。在隨后的《坎昆協(xié)議》（2010）、《巴黎協(xié)定》（2015）中，公正轉(zhuǎn)型問題也均有所體現(xiàn)。2018年，卡托維茲氣候變化大會通過了《團結(jié)和公正轉(zhuǎn)型西里西亞宣言》，國際社會對“公正轉(zhuǎn)型”問題的認知達到一個新的高度。2019年馬德里締約方大會上，氣候公約框架下對于公正轉(zhuǎn)型問題系統(tǒng)化、機制化討論的安排得以延續(xù)。
在國際氣候治理進程中，“公正轉(zhuǎn)型”問題一直是國際氣候談判的重要議題之一，但是各方側(cè)重點有所不同。發(fā)達國家主要強調(diào)如何創(chuàng)造更高質(zhì)量的就業(yè)機會以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗分享，發(fā)展中國家則更關(guān)注資金、技術(shù)等方面的國際合作與援助以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力建設(shè)?？傮w而言，各國在公正轉(zhuǎn)型問題上合作大于分歧，積極推動公正轉(zhuǎn)型已成為各方共識。
公正轉(zhuǎn)型的定義。由于對公正轉(zhuǎn)型的覆蓋領(lǐng)域、內(nèi)涵、涉及對象的理解尚有不同，目前公正轉(zhuǎn)型并沒有一個比較統(tǒng)一的界定。從覆蓋領(lǐng)域來看，最開始公正轉(zhuǎn)型“主要針對那些工作機會受到石油、化學(xué)和核工業(yè)環(huán)境監(jiān)管威脅的工人”。從內(nèi)涵來看，公正轉(zhuǎn)型既要關(guān)注由于氣候環(huán)境變化導(dǎo)致的直接就業(yè)損失，如氣候變化導(dǎo)致景區(qū)關(guān)鍵景觀破壞和基礎(chǔ)設(shè)施損毀，景區(qū)無法繼續(xù)經(jīng)營造成的就業(yè)崗位減少；更要關(guān)注氣候政策實施所導(dǎo)致的部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)萎縮和全產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)機會減少，以及轉(zhuǎn)型期由于部分資源、能源價格上漲，增加的脆弱人群的生活負擔(dān)。從涉及對象來看，有的研究認為公正轉(zhuǎn)型特指人的轉(zhuǎn)型、勞動力市場的轉(zhuǎn)型，也有觀點認為公正轉(zhuǎn)型還包括區(qū)域經(jīng)濟或者是城市經(jīng)濟的整體轉(zhuǎn)型，它是一個更加宏觀的概念，不僅包括就業(yè)轉(zhuǎn)型也包括經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。
由于不同的研究從不同的角度切入公正轉(zhuǎn)型問題，所以公正轉(zhuǎn)型概念一直缺乏統(tǒng)一認識，但總體來看，公正轉(zhuǎn)型研究的關(guān)注對象都是在環(huán)境治理進程中或者轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中可能受到影響的群體和地區(qū)，這些人群和地區(qū)沒有能力實現(xiàn)自主的大規(guī)模轉(zhuǎn)型，需要依靠政策和外界的幫助使其走出困境并尋求新的發(fā)展機遇。因此，本文將“公正轉(zhuǎn)型”定義為：由于人為引起的氣候與環(huán)境變化以及相應(yīng)的治理進程導(dǎo)致的行業(yè)性萎縮、工作機會損失乃至地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展困境，需要通過綜合的經(jīng)濟與社會發(fā)展措施，包括轉(zhuǎn)型規(guī)劃、社會保障、投資、教育培訓(xùn)等，幫助面臨發(fā)展困境的人群和地區(qū)實現(xiàn)有尊嚴的、高質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，在氣候與環(huán)境治理進程中以最低的社會福利損失實現(xiàn)人和地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
公正轉(zhuǎn)型問題的重要性
第一，體現(xiàn)人文關(guān)懷，關(guān)注弱勢群體。社會進步總是伴隨著新興勢力的增長和傳統(tǒng)勢力的減弱甚至消亡，如果將這種新舊勢力的此消彼長放在大時間尺度的人類社會進化歷程來看，并不需要進行政策干預(yù)，是人類社會自然進化的過程。但如果是政策推動下產(chǎn)生的變動在短期內(nèi)集中釋放，在經(jīng)濟和社會系統(tǒng)還沒有充分準備好適應(yīng)這些政策變動的情況下，則必然需要考慮相應(yīng)的保護措施，對沖政策變動可能帶來的福利損失。氣候變暖是工業(yè)革命以來數(shù)百年尺度的環(huán)境演化過程，而人類社會希望在幾十年尺度的時間框架內(nèi)，約束乃至扭轉(zhuǎn)氣候增溫過程，必然導(dǎo)致經(jīng)濟和社會系統(tǒng)的巨幅震動，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活方式都將面臨短期內(nèi)的強烈調(diào)整，新興勢力快速增長，傳統(tǒng)勢力因轉(zhuǎn)型乏力而面臨困境，部分傳統(tǒng)行業(yè)還可能在最后的繁榮中尋求進一步擴張來抵抗新興勢力的崛起，而導(dǎo)致投資低效、資源浪費。公正轉(zhuǎn)型不僅需要幫助傳統(tǒng)行業(yè)識別發(fā)展前景、困境與挑戰(zhàn)，更需要為傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展紓困、提供實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策與資金支持，讓這些為社會進步作出犧牲的勞動力、地區(qū)和行業(yè)，有機會在新的賽道上重新出發(fā)，實現(xiàn)行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展。
第二，為政策實施減少阻力，有利于提高政策執(zhí)行效率。公正轉(zhuǎn)型問題往往是與積極的氣候或者環(huán)境治理措施相伴提出，目的是為了抵消氣候或者環(huán)境治理措施可能導(dǎo)致的社會福利損失。事實上，任何政策的實施都有積極影響和消極影響兩面，同樣的政策對于不同地區(qū)、不同人群的影響也有差異。有些氣候政策的波及面較廣、涉及全行業(yè)數(shù)百萬人，如何處理好其負面影響，是政策制定與政策實施中需要高度關(guān)注的問題。不能因為要增加治理成本和時間，就忽略政策負面影響的存在，由此導(dǎo)致的政策不穩(wěn)定和實施過程中引起的負面情緒，可能讓政策無法順利、持續(xù)地執(zhí)行。需要考慮通過公正轉(zhuǎn)型等機制性安排，提前預(yù)估和識別積極的環(huán)境治理政策的實施可能帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展問題，充分調(diào)動社會資源對環(huán)境管制政策等可能造成的負面影響進行干預(yù)，排除環(huán)境治理政策實施阻礙，贏得最大的社會支持，這樣才有助于政策的高質(zhì)量實施。
第三，促進人和社會可持續(xù)發(fā)展。保障個體的發(fā)展權(quán)益是文明和進步社會的基本特征。經(jīng)濟社會的發(fā)展是由每一個個體的貢獻匯聚而成的。一些煤炭主產(chǎn)區(qū)或者煤電生產(chǎn)區(qū)長期以來形成了以煤為主的產(chǎn)業(yè)體系，一個社區(qū)或者一個城市基本都是以煤為生，圍繞煤炭生產(chǎn)、消費的產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建經(jīng)濟體系。受氣候和環(huán)境治理政策措施的影響，煤炭行業(yè)和以煤為主的城市、地區(qū)發(fā)展將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，不僅是煤炭行業(yè)從業(yè)者的工作機會可能喪失，整個城市的內(nèi)生發(fā)展動力和經(jīng)濟競爭力都將受到影響。公正轉(zhuǎn)型是全面的、整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展計劃，有利于調(diào)動各種社會資源（包括政策、技術(shù)、資金等）幫助相關(guān)行業(yè)和城市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展，幫助轉(zhuǎn)型就業(yè)人群提升就業(yè)能力和尋找就業(yè)機會，促進地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展。
歐盟公正轉(zhuǎn)型的政策框架
2019年12月11日，歐盟委員會發(fā)布了新的發(fā)展戰(zhàn)略文件《歐洲綠色新政》（以下簡稱“新政”）。新政提出了2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放、經(jīng)濟增長與資源使用脫鉤的目標；強調(diào)保護和增強歐盟的自然資本，并保護公民的健康和福祉免受與環(huán)境變化相關(guān)風(fēng)險的影響。新政特別指出，歐盟未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展必須建立在公正和包容的基礎(chǔ)上，要以人為本，關(guān)注那些面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展挑戰(zhàn)最大的地區(qū)、行業(yè)和工人，這些人群和地區(qū)對新政實施的信心和信任至關(guān)重要，可能影響新政實施的質(zhì)量和效率。新政在各關(guān)鍵領(lǐng)域提出了相應(yīng)的政策措施，涵蓋了能源、工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、污染物治理等領(lǐng)域（圖1）。新政展示了歐盟應(yīng)對氣候變化的全貌，還突出顯示了保障以上所有領(lǐng)域開展政策行動的兩大保障機制，即“資金支持”和“公正轉(zhuǎn)型”，并且強調(diào)需要加強國家、地區(qū)、城市、公民社會和行業(yè)與歐盟機構(gòu)和咨詢機構(gòu)的密切合作，共同推進以“一個都不落下”為宗旨的公正轉(zhuǎn)型政策的實施。
作為可持續(xù)歐洲投資計劃的一部分，歐盟委員會提出建立一個公正轉(zhuǎn)型機制。社會轉(zhuǎn)型發(fā)展將導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展模式、從業(yè)人員技能要求等發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變化。不同地區(qū)的居民將受到不同方式、不同程度的影響。公正轉(zhuǎn)型機制將重點關(guān)注受轉(zhuǎn)型發(fā)展影響最大的地區(qū)和部門，歐盟將利用財政預(yù)算以及歐洲投資銀行等公共和私營部門的資源，支持這些地區(qū)實現(xiàn)低碳和氣候韌性社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些資金還將用于保護最容易受到轉(zhuǎn)型影響的居民和工人，為這些脆弱人群提供技能再培訓(xùn)計劃、新經(jīng)濟部門工作機會和高效舒適的居住空間。歐盟委員會將與成員國和不同地區(qū)開展合作，幫助各方制定和實施公正轉(zhuǎn)型計劃。
2020年6月29日歐盟委員會正式建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺（JTP）”，該平臺是《歐洲綠色新政》下建立的工作機制，旨在為化石燃料密集生產(chǎn)和使用地區(qū)的公共、私營部門和個人提供技術(shù)咨詢。公正轉(zhuǎn)型平臺的一個核心工作是幫助歐盟國家制定到2030年的各自的公正轉(zhuǎn)型計劃，這些計劃將直面淘汰化石燃料以及高碳排放產(chǎn)品和技術(shù)相關(guān)進程可能帶來的社會經(jīng)濟影響，分析轉(zhuǎn)型發(fā)展、技能培訓(xùn)和環(huán)境恢復(fù)的政策和資金需求，并為公正轉(zhuǎn)型的各項議程和活動制定明確的時間表。
公正轉(zhuǎn)型機制（JTM）是確保歐盟向氣候中性經(jīng)濟過渡的一個關(guān)鍵工具，它將為在2021—2027年期間受影響最嚴重的地區(qū)籌集約550億歐元經(jīng)費支持，以減輕綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會經(jīng)濟影響。該機制由三個支柱組成：公正轉(zhuǎn)型基金、“投資歐盟（InvestEU）”下的公正轉(zhuǎn)型計劃以及歐洲投資銀行（EIB）的貸款機制。這些資金將重點關(guān)注受氣候變化影響最大的地區(qū)，支持的類型將包括幫扶中小企業(yè)、清潔技術(shù)研發(fā)、可再生能源發(fā)展、能效技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用以及工人再就業(yè)技能培訓(xùn)等。資金的使用將與各國制定的公正轉(zhuǎn)型計劃相匹配，并建立指標體系對政策實施進展和成效進行動態(tài)檢測。
2021年7月14日，歐盟委員會通過了“適配55”（Fit for 55）方案，為實現(xiàn)2030年減排55%的目標制定詳細路線圖。該方案也是《歐洲綠色新政》的一部分。“適配55”一攬子計劃中包括一項建立“社會氣候基金（SCF）”的規(guī)劃，旨在幫助弱勢家庭、小微企業(yè)和交通用戶支付建筑和交通部門綠色能源轉(zhuǎn)型過程中可能增加的費用。SCF的資金主要來自歐盟排放貿(mào)易體系拍賣排放配額所獲得的資金，在2025—2032年期間預(yù)計將獲得超過720億歐元資金。引入社會氣候基金是為了應(yīng)對歐盟排放貿(mào)易體系納入建筑和交通部門后可能產(chǎn)生的社會影響，其雙重目標是：為弱勢家庭、小微企業(yè)提供臨時資金支持；以及支持建筑部門、運輸部門實施減排計劃。
歐盟公正轉(zhuǎn)型工作對我國的借鑒意義
我國同樣面臨緊迫的公正轉(zhuǎn)型問題。在2021年結(jié)束的《聯(lián)合國氣候變化公約》第26屆締約方會議上，各締約方已就減少煤炭使用達成共識，更加明確地開啟了全球減煤、去煤進程。從國內(nèi)應(yīng)對氣候變化進程來看，習(xí)近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，提出了中國將于2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標。“要實現(xiàn)該承諾，中國必須持續(xù)推動能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快煤電退出，這將會對部分就業(yè)群體和對化石能源產(chǎn)業(yè)依賴度高的地區(qū)帶來一定沖擊。”從煤炭行業(yè)發(fā)展和就業(yè)的數(shù)據(jù)來看，煤炭在我國一次能源消費中的占比逐年下降，由2012年的68.5%，下降到2020年的56.8%，從就業(yè)數(shù)據(jù)來看，我國煤炭行業(yè)從業(yè)人數(shù)已經(jīng)由2013年最高值530萬下降到2020年的268萬，基本下降了一半?？梢娒禾啃袠I(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展之快，公正轉(zhuǎn)型問題之急迫。歐盟是全球環(huán)境治理的引領(lǐng)者，歐盟在公正轉(zhuǎn)型問題上的積極作為，不僅保障了《歐洲綠色新政》的平穩(wěn)實施，也為傳統(tǒng)能源生產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了機遇，其做法和經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。
其一，要將公正轉(zhuǎn)型問題作為行業(yè)和人的可持續(xù)發(fā)展問題統(tǒng)籌考慮。公正轉(zhuǎn)型是在發(fā)展中產(chǎn)生的問題，也必然要通過發(fā)展來解決?！稓W洲綠色新政》重點關(guān)注了受到環(huán)境治理措施影響較大的行業(yè)、地區(qū)和人的可持續(xù)發(fā)展問題，相繼建立了“公正轉(zhuǎn)型平臺”“公正轉(zhuǎn)型機制”等機制性安排，從政策、技術(shù)、資金層面予以支持，并突出強調(diào)“一個也不落下”的原則。在實際推行過程中，要求各成員國根據(jù)自身情況制定國家層面的公正轉(zhuǎn)型計劃，這些計劃既包括國家、行業(yè)層面的規(guī)劃和行動，也包括地區(qū)地方和個人層面的行動和培訓(xùn)計劃。對符合發(fā)展政策且具有發(fā)展前景的項目給予資金和技術(shù)支持，保障受影響地區(qū)、行業(yè)和人群的發(fā)展權(quán)益，并試圖通過創(chuàng)造新的發(fā)展機遇，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)的人和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
其二，應(yīng)該積極而不是被動地推進公正轉(zhuǎn)型。降低煤炭在一次能源消費中的占比，促進煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展在我國并不是新概念、新提法。但對于公正轉(zhuǎn)型的概念，一些地方政府和部門的認識未必全面、透徹。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型與煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，雖然只差了兩個字，但其蘊意卻有較大區(qū)別。煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型覆蓋的領(lǐng)域是相對狹窄的與煤相關(guān)的行業(yè)、上下游產(chǎn)業(yè)鏈條等，被動轉(zhuǎn)型意味較重，能引起的社會關(guān)注也較低；而煤炭行業(yè)公正轉(zhuǎn)型，是將煤炭行業(yè)放在經(jīng)濟發(fā)展全局考慮，將煤炭行業(yè)及其從業(yè)人員與其他優(yōu)勢發(fā)展行業(yè)相比較，進而討論行業(yè)發(fā)展的公正性問題，是更加寬泛的概念，也要求更加積極地采取行動應(yīng)對轉(zhuǎn)型發(fā)展可能產(chǎn)生的負面沖擊。對公正轉(zhuǎn)型問題的關(guān)注，是《歐洲綠色新政》的重要一環(huán)。這一應(yīng)對機制是與其他治理措施同時提出的，而不是在氣候與環(huán)境治理措施實施了一段時間后才發(fā)現(xiàn)相關(guān)影響，然后被動提出的。這體現(xiàn)了歐盟對公正轉(zhuǎn)型問題考慮的主動性、整體性。其在政策的設(shè)計和提出階段，就充分考慮到了脆弱地區(qū)和人群的公正轉(zhuǎn)型問題。因此，在后續(xù)配套政策設(shè)計以及政策向下傳導(dǎo)的機制中，也會相應(yīng)體現(xiàn)對公正轉(zhuǎn)型問題的關(guān)注和應(yīng)對。這樣做法可以降低未來政策執(zhí)行風(fēng)險，降低適應(yīng)環(huán)境治理政策的整體社會成本，更好地推進氣候與環(huán)境治理政策的實施，實現(xiàn)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同。
（作者為中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員，中國社會科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書長）
【注：本文系社科基金重大項目“碳中和新形勢下我國參與國際氣候治理總體戰(zhàn)略和階段性策略研究”（項目編號：22ZDA111）階段性成果】
【參考文獻】
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④《中國統(tǒng)計年鑒2021》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2021年。
⑤《中國從業(yè)人數(shù)：煤炭開采和洗選業(yè)》，CEIC數(shù)據(jù)庫，2021年12月1日。
責(zé)編/馬寧遠 美編/陳媛媛
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