隨著人類社會逐步進入信息化時代，數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)平臺、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生了諸多新的經(jīng)濟模式和就業(yè)形態(tài)。2015年，黨的十八屆五中全會提出“新就業(yè)形態(tài)”的概念，引起社會各界的廣泛關(guān)注。黨的二十大報告要求“完善促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的保障制度，支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)”，并且強調(diào)“完善勞動者權(quán)益保障制度，加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”。這些論述體現(xiàn)了“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，契合了“在發(fā)展中保障和改善民生”的基本要求，為加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者群體的權(quán)益保障提供了根本遵循。
新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的特點
根據(jù)中華全國總工會第九次全國職工隊伍調(diào)查結(jié)果，我國新就業(yè)形態(tài)勞動者達8400萬人。新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為我國保就業(yè)、解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的重要途徑，發(fā)揮著顯著的就業(yè)“蓄水池”作用，蘊含著巨大的發(fā)展動力和潛能。新就業(yè)形態(tài)勞動者群體也已成為我國當(dāng)前以及未來勞動力市場的一個不可忽視的群體。
勞動關(guān)系是勞動者權(quán)益保護的起點，也是勞動法的基本調(diào)整對象。傳統(tǒng)的勞動關(guān)系通常是以工廠生產(chǎn)作為中心確定的。在傳統(tǒng)的勞動關(guān)系當(dāng)中，勞動者對企業(yè)具有較強的經(jīng)濟從屬性和人身附屬性。勞動者的工作時間、工作地點比較固定，工作量和工作任務(wù)也是事先確定和被有計劃地分配。勞動者以工資作為主要收入來源，必須嚴(yán)格遵守企業(yè)的管理制度和工作指令。然而，新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)力手段帶動下所產(chǎn)生的一種新型勞動關(guān)系。從其性質(zhì)上說，新就業(yè)形態(tài)是新一輪技術(shù)革命帶動的生產(chǎn)關(guān)系智能化、數(shù)字化、信息化在勞動關(guān)系領(lǐng)域的反映，是依托互聯(lián)網(wǎng)平臺產(chǎn)生的一種共享經(jīng)濟、零工經(jīng)濟條件下的就業(yè)形態(tài)。
與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)相比，新就業(yè)形態(tài)具有勞動關(guān)系靈活化、工作方式互聯(lián)網(wǎng)化、工作內(nèi)容多樣化、工作時間彈性化、工作安排弱組織化等特征。當(dāng)前，我國的新就業(yè)形態(tài)勞動者主要包括網(wǎng)約車司機、快遞員、外賣配送員等為代表的就業(yè)群體。在新就業(yè)形態(tài)之下，勞動者的工作自由度、自主性空前提高。勞動者自主接單、收入靈活，但也存在工作時間碎片化、收入不確定、流動性強等特點。相對而言，企業(yè)對勞動者的管理松散，勞動者對企業(yè)的依附性較弱。許多勞動者與企業(yè)間并無勞動合同，在勞動關(guān)系上也帶有明顯的“去契約化”和“去雇主化”特點。顯然，新就業(yè)形態(tài)打破了舊有勞動法律秩序下的傳統(tǒng)勞動關(guān)系模式和管理規(guī)范，對現(xiàn)有勞動法律體系、政府部門執(zhí)法形式、就業(yè)服務(wù)管理、社會保障政策等都形成巨大的沖擊。
新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的實踐難題
新就業(yè)形態(tài)具有就業(yè)容量大、門檻低、靈活性強等特點，不僅在保就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)中發(fā)揮了積極作用，而且對于方便群眾生活、促進經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了舉足輕重的影響。然而，新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障也暴露出許多制度短板和治理亂象，反映出當(dāng)前針對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保護的立法還有大量空白，新就業(yè)形態(tài)下的勞動關(guān)系難以比照傳統(tǒng)勞動法律體系予以規(guī)范和保障，勞動者的權(quán)益難以通過司法途徑獲得公正高效的保護。
勞動者與企業(yè)之間的勞動關(guān)系認(rèn)定難。我國勞動法、勞動合同法、安全生產(chǎn)法、勞動保障監(jiān)察條例等法律法規(guī)賦予勞動行政機關(guān)對用人單位遵守勞動法律法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查的職權(quán)。然而，新就業(yè)形態(tài)下企業(yè)與勞動者之間的勞動關(guān)系很難根據(jù)既有法律進行認(rèn)定。通常而言，企業(yè)與勞動者往往不簽訂勞動合同或以民事合同約定權(quán)利義務(wù)，以便規(guī)避和逃脫傳統(tǒng)勞動法律監(jiān)管的范圍。
政府部門的監(jiān)管難。現(xiàn)實當(dāng)中，企業(yè)借助大數(shù)據(jù)、人工智能算法等新技術(shù)的巧妙包裝，違法用工、損害勞動者權(quán)益的問題更加隱蔽。傳統(tǒng)的部門執(zhí)法、多頭執(zhí)法形式以及現(xiàn)場檢查等行政監(jiān)管手段難以實現(xiàn)對新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益的有效保障。此外，數(shù)字平臺企業(yè)往往整合多種業(yè)務(wù)、涉及多個部門的監(jiān)管職權(quán)。按照傳統(tǒng)的政府歸口管理方式，也很難將其劃入哪一個具體的政府監(jiān)管門類。互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨界性、綜合性和整體性都對當(dāng)前政府部門執(zhí)法和行業(yè)執(zhí)法提出巨大挑戰(zhàn)。
勞動糾紛和爭議處置難。近年來，我國新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛數(shù)量呈逐年增長趨勢，糾紛和爭議的內(nèi)容也極其復(fù)雜。不同行業(yè)或者同一行業(yè)不同企業(yè)內(nèi)的勞動關(guān)系形式也不盡相同，難以一概而論。在缺少全國統(tǒng)一法律制度依據(jù)的條件下，需要綜合考慮具體個案中勞動者的工作自主性、工作持續(xù)性和市場參與性等因素進行全面評判和綜合考量。這就對各級法院解決新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的能力提出巨大挑戰(zhàn)。
加強新就業(yè)形態(tài)勞動領(lǐng)域的立法
在新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的制度規(guī)范方面，既面臨權(quán)威性、穩(wěn)定性法律調(diào)整與短期型、靈活性政策交織的現(xiàn)實狀況，亦面臨既需要加強法律規(guī)制、又不能規(guī)制錯位或者過度規(guī)制從而影響新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的兩難局面。當(dāng)前，我國勞動法律體系面對新就業(yè)形態(tài)帶來的變化存在明顯的時間差、空白區(qū)。為解決新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的實踐難題，我們首先要加快新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系領(lǐng)域的立法，補齊新就業(yè)形態(tài)法律規(guī)范的制度短板，為新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障提供權(quán)威性、統(tǒng)一性的法律制度依據(jù)。
2021年7月，人力資源和社會保障部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，從多個方面保障符合確立勞動關(guān)系情形、不完全符合確立勞動關(guān)系情形但企業(yè)對勞動者進行勞動管理的新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益。同年，市場監(jiān)管總局、國家網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部、中華全國總工會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺責(zé)任切實維護外賣送餐員權(quán)益的指導(dǎo)意見》，就外賣送餐員權(quán)益保障進行規(guī)范指導(dǎo)。2022年，交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、市場監(jiān)管總局、國家網(wǎng)信辦等多部委公布《關(guān)于修改〈網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法〉的決定》，就網(wǎng)約車這一新就業(yè)形態(tài)明確了各部門的管理職責(zé)和網(wǎng)約車駕駛員的勞動權(quán)益保障。2023年，人力資源和社會保障部印發(fā)《新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動合同和書面協(xié)議訂立指引（試行）》，為新就業(yè)形態(tài)勞動者與企業(yè)訂立勞動合同和書面協(xié)議的內(nèi)容、訂立方式及應(yīng)用等作出了明確規(guī)定。
就法律淵源和法律形式而言，上述這些指導(dǎo)意見、暫行辦法都屬于“部門規(guī)章”的層級，在關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的權(quán)威性、統(tǒng)一性、全面性和保護力度方面仍然存在明顯不足。為此，我們應(yīng)在條件成熟時適時推動勞動法、勞動合同法等國家法律的修改，以全國統(tǒng)一立法形式明確新就業(yè)形態(tài)勞動關(guān)系的性質(zhì)、構(gòu)成要件及勞動者權(quán)益保障措施，使符合條件的勞動者權(quán)益能夠得到國家法律的有效保障。
建立科學(xué)、高效、協(xié)同的政府監(jiān)管方式
加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的關(guān)鍵在于相關(guān)政府部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的勞動監(jiān)管理念，在依法行政的基礎(chǔ)上建立科學(xué)高效協(xié)同的監(jiān)管方式。一是政府監(jiān)管的主動性和及時性。相關(guān)執(zhí)法機關(guān)應(yīng)對新就業(yè)形態(tài)中的不合理用工現(xiàn)象加大監(jiān)管和懲罰力度，保護處于弱勢地位的勞動者權(quán)益。二是政府監(jiān)管力量的整體性和協(xié)同性?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟的跨界性、融合性挑戰(zhàn)了政府執(zhí)法的部門本位和行業(yè)分割，這就要求多個政府部門協(xié)同執(zhí)法并形成監(jiān)管合力，注重監(jiān)管內(nèi)容的整體性、監(jiān)管行為的協(xié)同性、監(jiān)管信息的共享性，從而避免多頭執(zhí)法、各自為政、監(jiān)管空白。
現(xiàn)實當(dāng)中，新就業(yè)形態(tài)勞動者普遍存在文化程度不高、法律意識不足、自我保護能力不強的問題，加之目前的教育、養(yǎng)老等社會保障體系尚未面向新就業(yè)形態(tài)勞動者完全開放，這就使得他們在勞動關(guān)系以及勞動爭議解決過程中常常處于劣勢地位。此外，數(shù)字經(jīng)濟和企業(yè)面臨激烈的市場競爭，高額罰款、責(zé)令停業(yè)、吊銷證照等監(jiān)管措施會令企業(yè)瞬間瀕臨破產(chǎn)。對新就業(yè)形態(tài)的勞動者權(quán)益保障而言，有些傳統(tǒng)的政府監(jiān)管方式已不敷使用、捉襟見肘。為了平衡企業(yè)發(fā)展與勞動者權(quán)益保護，我們必須進行制度創(chuàng)新、采取更多針對新業(yè)態(tài)特點的監(jiān)管方式，減少處罰、強制等硬性、“一刀切”式監(jiān)管手段的使用，更多運用行政指導(dǎo)、行政約談等柔性執(zhí)法方式，強化平臺用工企業(yè)的自我規(guī)制和合規(guī)經(jīng)營，推動實現(xiàn)新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障與企業(yè)生存發(fā)展利益的平衡。
提升新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的解決能力
新形勢下，我們還應(yīng)進一步強化新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛的解決能力，以公正司法守住新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保護的最后一道防線。2015年以來，最高人民法院先后發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前民事審判工作中的若干具體問題》《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀(jì)要》《關(guān)于為穩(wěn)定就業(yè)提供司法服務(wù)和保障的意見》，強調(diào)堅持依法保護勞動者合法權(quán)益和維護用人單位生存發(fā)展并重，保護互聯(lián)網(wǎng)平臺、互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)經(jīng)營者和互聯(lián)網(wǎng)平臺從業(yè)人員合法權(quán)益。
堅持能動司法理念，發(fā)揮司法能動主義回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。能動司法要求法院發(fā)揮審判職能介入社會治理，以“一案”的糾紛解決帶動“一類”權(quán)利的救濟。在審理新就業(yè)形態(tài)勞動糾紛時，法院應(yīng)準(zhǔn)確把握國家政策，對惡意規(guī)避勞動法、嚴(yán)重侵害勞動者權(quán)益的企業(yè)從嚴(yán)判責(zé)，將其納入信用聯(lián)合懲戒“黑名單”，同時對行政監(jiān)管體制存在的問題制發(fā)司法建議，推動勞動糾紛和爭議的“訴源治理”。
提高司法審判能力和案件審理質(zhì)量。各級法院的公正裁判有助于一次性、低成本解決勞動爭議，也有助于樹立司法機關(guān)在化解矛盾糾紛過程中的權(quán)威性和公信力。由于當(dāng)前關(guān)于新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障方面的法律體系還不健全，最高人民法院可以通過出臺司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)性案例等方式指導(dǎo)下級法院審理相關(guān)類型案件、統(tǒng)一全國法院的案件審理標(biāo)準(zhǔn)。
建立中國特色的勞動糾紛多元化解機制。如果所有的勞動糾紛和爭議都涌入法院，法院必然不堪重負。為此，需要建立人民調(diào)解、勞動仲裁、行政裁決等多元勞動糾紛處理機制，推動企業(yè)內(nèi)部建立多種形式的溝通對話機制，構(gòu)建新就業(yè)形態(tài)用工的綜合治理格局。
就業(yè)是最基本的民生。抓好就業(yè)工作，既關(guān)系到勞動者的個人幸福，也關(guān)系到我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。在當(dāng)前以及未來相當(dāng)長一段時間，新就業(yè)形態(tài)都將成為我國就業(yè)增長的重要來源，新就業(yè)形態(tài)的就業(yè)容量也將持續(xù)增大。在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略之下，我們要深刻認(rèn)識加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障的重要性和緊迫性。只有維護好新就業(yè)形態(tài)勞動者的基本權(quán)益，為他們創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)環(huán)境、更有前景的發(fā)展環(huán)境、更為全面的法治保障，才能源源不斷增強新就業(yè)形態(tài)勞動者的獲得感、幸福感、安全感，才能持續(xù)推動實現(xiàn)14億多中國人民的共同富裕和民生福祉。
〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任、教授〕
