很高興應(yīng)邀參加“第二屆（2023）比較地方治理學(xué)術(shù)論壇”。剛才，幾位專家從學(xué)術(shù)層面對(duì)本屆論壇的主題進(jìn)行了精辟闡述，讓人深受啟發(fā)。下面，我從實(shí)踐層面，談一談 “ ‘基層之治’筑牢‘中國(guó)之治’——以湖南祁陽(yáng)創(chuàng)新‘工作村為主’的基層之治為例”。
基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理好國(guó)家才能治理好。創(chuàng)新基層治理方式，強(qiáng)化基層治理能力，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的內(nèi)在要求。站在新時(shí)期新的歷史起點(diǎn)上，為更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn)，我們必須深入理解和把握好“基層之治”對(duì)于“中國(guó)之治”的作用，以“基層之治”為重要著力點(diǎn)，筑牢“中國(guó)之治”新格局。
這些年來(lái)，我們?nèi)嗣裾搲{(diào)研組組織有關(guān)專家學(xué)者深入到基層一線，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一主線，就高質(zhì)量發(fā)展、黨的建設(shè)、基層治理、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興等重大主題，每年到全國(guó)各地開展60余場(chǎng)次的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)并挖掘了大量的“基層之治”典型案例，形成了眾多理論與實(shí)踐的“國(guó)家治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)”系列課題成果，得到社會(huì)廣泛關(guān)注，對(duì)國(guó)家政策方針制定與調(diào)整起到了重要的參考作用。
我們?cè)诨鶎诱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，湖南祁陽(yáng)緊緊圍繞強(qiáng)化農(nóng)村治理、推動(dòng)農(nóng)村事業(yè)全面發(fā)展、全面進(jìn)步，從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地提出并組織實(shí)施了“工作村為主”的工作方法，且貫穿于基層社會(huì)治理的各方面和全過(guò)程，初步探索出了一條符合基層特點(diǎn)和規(guī)律的鄉(xiāng)村振興新路，有效回歸了村民自治本位，夯實(shí)了基層治理基礎(chǔ)，取得了明顯成效。
一、“工作村為主”主要內(nèi)容
祁陽(yáng)針對(duì)以往一些工作在執(zhí)行落實(shí)中存在“熱在縣里、忙在鄉(xiāng)里、冷在村里”的問(wèn)題，把原來(lái)以鎮(zhèn)（街道）組織實(shí)施為主的組織建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理、安全生產(chǎn)、民主管理、征拆安置、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等9大類工作任務(wù)，分解落實(shí)到村一級(jí)，通過(guò)公開比武、表彰獎(jiǎng)勵(lì)以及村干部薪酬待遇、到村項(xiàng)目資金安排與“村為主”考核結(jié)果掛鉤等措施，著力構(gòu)建“主導(dǎo)在縣、主抓在鎮(zhèn)、主動(dòng)在村”的工作新格局。
祁陽(yáng)鄉(xiāng)村治理“工作村為主”的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)是以“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的方式，解決了鄉(xiāng)村治理中長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的“中梗阻”和“最后一公里”的老大難問(wèn)題。
“縣統(tǒng)籌”主要體現(xiàn)在按照黨中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)縣情，制定縣域內(nèi)鄉(xiāng)村治理的實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域內(nèi)的人財(cái)物配置。
“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”就是由“鎮(zhèn)”出面組織具體實(shí)施，承擔(dān)相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理責(zé)任。
“村為主”是鄉(xiāng)村治理祁陽(yáng)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的核心，意味著“縣統(tǒng)籌”“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”的工作重心放在村里，資源要素重點(diǎn)投向村里，一切以村為中心，在組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等9大類重點(diǎn)工作中，都貫徹“村為主”，充分發(fā)揮“村”作為鄉(xiāng)村治理的主體作用。
二、“工作村為主”主要做法
（一）立足明責(zé)定向，探索“村為主”新路。旗幟鮮明樹立大抓基層、大抓支部的工作導(dǎo)向，著力構(gòu)建“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的工作新格局。
首先定方向。制定出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)“工作村為主”的實(shí)施意見》，明確要求村（社區(qū)）黨組織在9大類重點(diǎn)工作中唱主角、當(dāng)主力、抓主動(dòng)。
其次明任務(wù)。逐一明確組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等9大類工作“村為主”的重點(diǎn)任務(wù)，列出責(zé)任清單、任務(wù)清單，并堅(jiān)持根據(jù)形勢(shì)變化適當(dāng)調(diào)整，做到有章可循、有規(guī)可依、有序推進(jìn)。
再次重協(xié)同。堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)，在實(shí)施“工作村為主”機(jī)制過(guò)程中，縣直有關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）按照職權(quán)法定和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、屬地管理原則，嚴(yán)格履行各自職責(zé)，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，杜絕借“工作村為主”的名義將黨委、政府及縣直職能部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給村（社區(qū)）。
（二）著眼賦權(quán)增能，夯實(shí)“村為主”支撐。堅(jiān)持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎(chǔ)保障力度。
一是讓基層有地方辦事。大力推進(jìn)為農(nóng)綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建成投用401個(gè)村（社區(qū)）黨群服務(wù)中心，成為村（社區(qū)）集政務(wù)服務(wù)、社區(qū)管理、文體娛樂(lè)等于一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)。
二是讓基層有條件辦事。將縣人社、民政、衛(wèi)健等部門資源下沉到村（社區(qū)），制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由村干部為村民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、孕前優(yōu)生等方面事項(xiàng)的初審、校核服務(wù)，推動(dòng)“農(nóng)民辦事不出村”。
三是讓基層有能力辦事。注重增強(qiáng)村（社區(qū)）干部專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力，聚焦“村為主”9個(gè)方面的重點(diǎn)工作，舉辦各類培訓(xùn)班，提高村（社區(qū)）落實(shí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“村為主”能力。
（三）突出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，強(qiáng)化“村為主”激勵(lì)。對(duì)村（社區(qū)）干部既明任務(wù)、嚴(yán)要求，又給待遇、給榮譽(yù)，多管齊下，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為。
第一，用考核鞭策人。堅(jiān)持把實(shí)施“工作村為主”作為全縣黨建重點(diǎn)工作，納入鎮(zhèn)（街道）年度目標(biāo)責(zé)任考核，列入鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織書記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容。出臺(tái)量化考核辦法，注重看現(xiàn)場(chǎng)、看實(shí)績(jī)、看變化、看數(shù)據(jù)、看群眾公認(rèn)，對(duì)村（社區(qū)）落實(shí)“工作村為主”情況實(shí)行綜合考核，考核結(jié)果與村級(jí)黨員干部任免使用、評(píng)先評(píng)優(yōu)、薪酬待遇和到村（社區(qū)）項(xiàng)目資金安排等掛鉤。
第二，用獎(jiǎng)勵(lì)鼓舞人。縣委每年隆重表彰獎(jiǎng)勵(lì)90個(gè)單項(xiàng)工作先進(jìn)村（社區(qū)）、10個(gè)綜合工作模范村（社區(qū)）。對(duì)獲評(píng)紅旗村（社區(qū)）干部，積極推薦為“兩代表一委員”，在報(bào)考企事業(yè)單位和公務(wù)員時(shí)，同等條件下優(yōu)先錄用。
第三，用典型引領(lǐng)人。運(yùn)用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、實(shí)地觀摩、工作比武等形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、推介典型，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。特別是堅(jiān)持自下而上，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)每年舉行“工作村為主、成果大比武”競(jìng)賽活動(dòng)，通過(guò)村（社區(qū)）黨組織書記集中上臺(tái)競(jìng)演，展示工作成果，注入競(jìng)爭(zhēng)活力，營(yíng)造了比學(xué)趕超、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的濃厚氛圍。
（四）堅(jiān)持強(qiáng)基固本，筑牢“村為主”堡壘。始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，著力把村（社區(qū)）黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，為實(shí)施“工作村為主”提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證。
一是選好“領(lǐng)頭雁”。注重把政治素質(zhì)硬、致富能力強(qiáng)、群眾口碑好的優(yōu)秀黨員干部選進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，重點(diǎn)選好黨組織書記。擇優(yōu)遴選79名縣直部門干部擔(dān)任貧困村和軟弱渙散村黨組織第一書記；選優(yōu)配強(qiáng)駐村工作隊(duì)，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困村一村一隊(duì)。
二是培育“生力軍”。把發(fā)展農(nóng)村黨員與村干部后備力量建設(shè)結(jié)合起來(lái)，拓展選人視野，嚴(yán)格入口把關(guān)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量，確保每個(gè)村每三年至少發(fā)展1名黨員、每年至少發(fā)展1名入黨積極分子。
三是釋放“正能量”。大力教育引導(dǎo)村（社區(qū)）黨員干部旗幟鮮明講政治，增強(qiáng)“黨委保落實(shí)、支部唱主角”的思想自覺(jué)、行動(dòng)自覺(jué)，以守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、奮發(fā)干事創(chuàng)業(yè)，確保黨委政府政令暢通、一貫到底。采取黨員志愿服務(wù)、黨員兼任農(nóng)村網(wǎng)格員、“共產(chǎn)黨員家庭戶”掛牌活動(dòng)等形式，引領(lǐng)基層黨員亮身份、樹形象、做表率，主動(dòng)落實(shí)“村為主”各項(xiàng)重點(diǎn)工作，做給群眾看，帶著群眾干。
三、“工作村為主”五個(gè)特點(diǎn)
“工作村為主”堅(jiān)持狠抓組織力提升，強(qiáng)化治理組織基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在組織。祁陽(yáng)縣“工作村為主”的實(shí)踐表明，組織力是農(nóng)村治理的關(guān)鍵，只要抓好基層組織力，農(nóng)村治理就有了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障，農(nóng)村就會(huì)本固基強(qiáng)。“工作村為主”的工作方法明確提出了以提升組織力為重點(diǎn)、突出政治功能、強(qiáng)化農(nóng)村治理能力的工作目標(biāo)，明確了組織建設(shè)村為主的具體內(nèi)容，找到了農(nóng)村治理的具體抓手。
“工作村為主”堅(jiān)持發(fā)揮村級(jí)主體作用，強(qiáng)化治理內(nèi)生動(dòng)力。在農(nóng)村治理中，充分發(fā)揮村級(jí)的主體作用，是落實(shí)農(nóng)村自治要求的具體體現(xiàn)，也是祁陽(yáng)“工作村為主”的鮮明特征。“工作村為主”明確提出了農(nóng)村黨組織在村治理中承擔(dān)的組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等9大類工作任務(wù)目標(biāo)，既有農(nóng)村黨組織的任務(wù)清單，也有工作責(zé)任清單，這些工作清單成為農(nóng)村黨組織治理工作的目標(biāo)書、施工圖，工作任務(wù)誰(shuí)來(lái)干、干什么、干到什么程度都寫得明明白白，一張治理藍(lán)圖使得村級(jí)組織和干部群眾有了明確的工作方向和具體的工作目標(biāo)。
“工作村為主”堅(jiān)持把群眾利益放在首位，強(qiáng)化黨組織治理的凝聚力。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，村村都建服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了讓“基層有地方辦事、有條件辦事、有能力辦事”的基礎(chǔ)保障。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，村村都有富民項(xiàng)目，油茶產(chǎn)業(yè)遍地花開。在生態(tài)宜居方面，集中組織開展拆除危房、空心房，改水、改廁，種樹、種花、種果，清潔家園、水源、田園、能源的“一拆二改三種四清潔”行動(dòng)，使美麗鄉(xiāng)村處處美。在社會(huì)綜合治理方面，全縣建成鄉(xiāng)村黨群服務(wù)中心、綜治服務(wù)中心、網(wǎng)格化管理綜合平臺(tái)，并以此為依托建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)信訪工作網(wǎng)絡(luò)，把信訪工作觸角延伸到鄉(xiāng)村基層。
“工作村為主”堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)，形成了共同治理的強(qiáng)大合力。祁陽(yáng)“縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主”的工作方法，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)。“上”堅(jiān)持錢往基層投，事往基層辦，勁往基層使，落實(shí)縣統(tǒng)籌、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的任務(wù)；“下”堅(jiān)持工作在村到位、落實(shí)在村到位、目標(biāo)在村到位，確保9大任務(wù)落地。“工作村為主”形成一個(gè)任務(wù)清楚、責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)、上下合力、權(quán)力到村的治理格局，通過(guò)縣、鎮(zhèn)、村上下共建共治，同下一盤棋，同唱一臺(tái)戲，形成農(nóng)村治理的強(qiáng)大合力。
“工作村為主”把群眾路線落到實(shí)處。祁陽(yáng)縣在具體的實(shí)踐探索中，一是積極轉(zhuǎn)變治理主體，建立政府、網(wǎng)格、社會(huì)組織的三方合作伙伴關(guān)系，使政府在網(wǎng)格化管理過(guò)程中充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，協(xié)調(diào)不同群體之間的利益訴求，調(diào)動(dòng)多方治理主體的積極性。同時(shí)，群眾及相關(guān)社會(huì)組織則更多扮演主體角色，及時(shí)表達(dá)自己的利益訴求，有效配置社區(qū)資源，從而形成一種多元主體的治理環(huán)境。二是轉(zhuǎn)變治理目標(biāo)，形成以群眾為核心，以服務(wù)為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)多維度管理為理念，積極發(fā)揮群眾、社會(huì)組織等多方面力量，完成由“管理”向“治理”、由“命令”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。三是不斷完善聽證制度，激發(fā)群眾參與決策和治理的熱情，對(duì)于與群眾息息相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行公示，以便群眾監(jiān)督和建言獻(xiàn)策。
四、“工作村為主”五點(diǎn)啟示
祁陽(yáng)“工作村為主”鄉(xiāng)村治理的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于其他地區(qū)基層治理的開展和實(shí)踐，有著較大的借鑒價(jià)值。
啟示一，“工作村為主”使村民自治組織真正回歸自治本位。祁陽(yáng)縣“工作村為主”的創(chuàng)新探索，全面推行對(duì)年度日常性事務(wù)目錄清單管理，把原來(lái)名目繁多的村級(jí)工作事項(xiàng)整合、歸并為組織建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等9大類重點(diǎn)工作，從而幫助農(nóng)村基層自治組織及其干部從各種疲于應(yīng)付的被動(dòng)狀態(tài)中解脫出來(lái)，有效減輕了基層負(fù)擔(dān)，使村民自治組織真正回歸自治本位，抓好服務(wù)村民、推進(jìn)村莊社會(huì)治理等自治范圍內(nèi)的本職工作。
啟示二，“工作村為主”著力把村黨組織建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。祁陽(yáng)縣堅(jiān)持強(qiáng)基固本，筑牢了“村為主”堡壘。始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，著力把村黨組織建設(shè)成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，為實(shí)施“村為主”提供了堅(jiān)強(qiáng)政治保證和組織保證。一方面，通過(guò)選好“領(lǐng)頭雁”，把政治素質(zhì)硬、致富能力強(qiáng)、群眾口碑好的優(yōu)秀黨員干部選進(jìn)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，重點(diǎn)選好黨組織書記；另一方面，通過(guò)培育“生力軍”，把發(fā)展農(nóng)村黨員與村干部后備力量建設(shè)結(jié)合起來(lái)，拓展選人視野，嚴(yán)格入口把關(guān)，提高黨員發(fā)展質(zhì)量，使黨員隊(duì)伍活力持續(xù)增強(qiáng)。
啟示三，“工作村為主”把農(nóng)村社會(huì)治理的責(zé)任壓實(shí)到了基層。一方面，祁陽(yáng)縣堅(jiān)持錢往基層投、事在基層辦、勁往基層使，加大基層基礎(chǔ)保障力度。另一方面，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，對(duì)村干部既明任務(wù)、嚴(yán)要求，又給待遇、給榮譽(yù)，多管齊下，激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為。把實(shí)施“村為主”工作列入鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織書記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容，考核結(jié)果與村級(jí)黨員干部任免使用、評(píng)先評(píng)優(yōu)、薪酬待遇和到村項(xiàng)目資金安排等掛鉤。通過(guò)賦權(quán)增能，對(duì)村干部明任務(wù)、嚴(yán)要求，把責(zé)任壓實(shí)到村干部身上。祁陽(yáng)通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，充分調(diào)動(dòng)了全縣村干部干事創(chuàng)業(yè)、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，形成了全縣村干部比學(xué)趕超、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的濃厚氛圍。
啟示四，“工作村為主”走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。祁陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)表明，他們正在構(gòu)建一種嶄新的鄉(xiāng)村治理體系，那就是他們致力于打造的“村為主”鄉(xiāng)村治理共同體。這個(gè)共同體的核心是被賦予新內(nèi)容、新權(quán)能、新結(jié)構(gòu)、新機(jī)制、新動(dòng)能的村組織，這個(gè)核心凝聚全體村民的力量自主運(yùn)行。 “工作村為主”的核心是抓基層、抓村“兩委”，特別是重視抓村黨支部。祁陽(yáng)縣實(shí)施的“村為主”與“縣統(tǒng)籌”、“鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”是一個(gè)有機(jī)的整體，走出了縣、鎮(zhèn)、村分工合作共建共治的新路子。
啟示五，“工作村為主”的工作機(jī)制把“以民為本”執(zhí)政理念落到實(shí)處。“工作村為主”的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，表明祁陽(yáng)縣委縣政府堅(jiān)定“以民為本”的執(zhí)政理念，心里裝著老百姓，心里裝著農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村振興、農(nóng)民疾苦的大事情，很好地踐行了黨中央“以人民為中心”的發(fā)展理念，很好地踐行了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。
總而言之，祁陽(yáng)探索的“工作村為主”，充分體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)下的基層治理創(chuàng)新舉措，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有實(shí)踐價(jià)值和理論意義，同時(shí)“工作村為主”也為我們呈現(xiàn)出“基層之治”制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的探索經(jīng)驗(yàn)?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的重要基石。深入挖掘基層治理典型經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新舉措中國(guó)之治與實(shí)踐創(chuàng)新，具有更深層次的時(shí)代意蘊(yùn)。謝謝大家！
（作者：陶建群，系資深媒體評(píng)論員、人民日?qǐng)?bào)社人民論壇首席研究員，該文為2023年12月23日在“第二屆比較地方治理學(xué)術(shù)論壇--中國(guó)地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化”上的主旨報(bào)告）