摘 要:自黨的十八大報告完整提出中國海洋強國戰(zhàn)略以來，已經過了十余年的時間。從理論層面看，新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的思想內涵隨著實踐不斷豐富完善，可劃分為提出、發(fā)展、成形、深化和升華五個階段；從實踐層面看，其在海洋公共產品、海洋組織機構、海洋權益維護和海洋治理理念等方面取得了顯著的成效，為我國海洋強國戰(zhàn)略進一步推進作出了貢獻。
關鍵詞:海洋強國 發(fā)展歷程 實施效果 關鍵任務 保障制度
【中圖分類號】P74 【文獻標識碼】A
自黨的十八大報告完整提出建設海洋強國戰(zhàn)略目標以來，已經歷了十余年的時間，有必要就新時代中國海洋強國戰(zhàn)略，包括內容、成果及主要任務予以梳理和概述，以便更好地為加快建設海洋強國提供服務，為完善國家海洋治理體系和提升海洋治理能力現(xiàn)代化水平作出貢獻。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的演進歷程
黨的十八大以來，中國海洋強國戰(zhàn)略形成與發(fā)展經歷了五個階段。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的提出。黨的十八大報告首次完整地提出了中國海洋強國戰(zhàn)略的四個方面的基本內容，即要提高海洋資源開發(fā)能力、發(fā)展海洋經濟、保護海洋生態(tài)環(huán)境、堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。其中，提高海洋資源開發(fā)能力是建設海洋強國的手段，發(fā)展海洋經濟是建設海洋強國的路徑和目標，保護海洋生態(tài)環(huán)境是建設海洋強國的基本目標，堅決維護國家海洋權益是重要目的。這些內容構成新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的基本內容，須統(tǒng)籌兼顧，全面發(fā)展。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的發(fā)展。新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的基本內容提出后，十八屆中央政治局第八次集體學習建設海洋強國時，習近平總書記提出了四個方面的轉變和要求，即要提高海洋資源開發(fā)能力，著力推動海洋經濟向質量效益型轉變；要保護海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉變；要發(fā)展海洋科技，著力推動海洋科技向創(chuàng)新引領型轉變；要維護國家海洋權益，著力推動海洋權益向統(tǒng)籌兼顧型轉變。對新時代中國海洋強國戰(zhàn)略提出了基本要求，新時代中國海洋強國戰(zhàn)略在“四個內容”的基礎上發(fā)展成為“四個轉變”。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的成形。新時代中國海洋強國戰(zhàn)略在黨的十九大報告中成形。黨的十九大報告指出，中國“要堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國；要以‘一帶一路’建設為重點，形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局”。這一論述提出加快建設海洋強國的目標，并指明了在建設海洋強國過程中應堅持的理念、原則和重點以及方向，形成新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系。建設海洋強國，符合我國發(fā)展規(guī)律、世界發(fā)展潮流，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然選擇。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的深化。2018年3月8日，習近平總書記在參加第十三屆全國人民代表大會第一次會議山東代表團審議時指出：“海洋是高質量發(fā)展要地；要加快建設世界一流的海洋港口、完善的現(xiàn)代海洋產業(yè)體系、綠色可持續(xù)發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強國建設作出貢獻。”2018年6月12日，習近平總書記在青島海洋科學與技術試點國家實驗室考察時強調：“發(fā)展海洋經濟、海洋科研是推動我國海洋強國戰(zhàn)略很重要的一個方面，一定要抓好；關鍵的技術要靠我國自主來研發(fā)，海洋經濟的發(fā)展前途無量。”2019年10月15日，習近平總書記在致2019中國海洋經濟博覽會的賀信中指出：“要加快海洋科技創(chuàng)新步伐，提高資源開發(fā)能力，培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產業(yè)。”習近平總書記的這些論述明確了新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的主攻方向和核心領域，標志著新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的深化。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的升華。2019年4月23日，習近平主席在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時指出：“我們人類居住的這個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結成了命運共同體，各國人民安危與共。”2022年4月10日，習近平總書記在考察訪問中國海洋大學三亞海洋研究院時強調“建設海洋強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略任務，要推動海洋科技實現(xiàn)高水平自立自強，加強原創(chuàng)性、引領性科技攻關，把裝備制造牢牢抓在自己手里，努力用我國自己的裝備開發(fā)油氣資源，提高能源自給率，保障國家能源安全。”上述兩個方面的內容，是對新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的升華。
新時代海洋強國戰(zhàn)略的重要成就
在新時代中國海洋強國戰(zhàn)略的演進和實施過程中，我國采取了一系列的政策和措施，取得了一系列重要成就，集中表現(xiàn)在以下四個方面。
在海洋的公共產品上，豐富和充實共建“一帶一路”倡議內涵。經過十年多的發(fā)展，共建“一帶一路”倡議已取得了重大成就，成為國際社會合作新形態(tài)，為構建新型國際關系，加強與其他國家之間的海上合作作出了重要貢獻，為我國建設海洋強國提供了支撐和保障。
共建“一帶一路”倡議是人類命運共同體理念的重要實踐，而為推進“一帶一路”建設、高質量共建“一帶一路”，我國不僅發(fā)布了多個重要文件和在多份《政府工作報告》中確認了共建“一帶一路”的重要性及任務和要求，而且設立了多個重要機構和平臺，如亞洲基礎設施投資銀行，絲路基金，“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國國際進口博覽會等，有力地促進了各方對共建“一帶一路”的認知，產生了世界性的積極影響，具有強大的生命力。
根據國家發(fā)展改革委信息，截至2023年8月24日，我國已與152個國家、32個國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，覆蓋我國83%的建交國。中國成功舉辦第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，形成了458項成果，中國金融機構成立7800億元人民幣的“一帶一路”項目融資窗口，中外企業(yè)達成972億美元的商業(yè)合作協(xié)議。這將推動共建“一帶一路”高質量發(fā)展，為全球互聯(lián)互通、促進發(fā)展繁榮注入強勁動力。
在海洋的組織機構上，不斷完善海洋治理體制機制。進入新時代以來，我國黨和國家機構進行了兩次重大改革。在海洋領域，也是如此。
重組國家海洋局階段?！秶鴦赵簷C構改革和職能轉變方案》（2013年3月15日）指出，為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國家海洋局及其海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理；國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導；為加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調，設立高層次議事協(xié)調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項；國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。
撤銷國家海洋局階段?！渡罨h和國家機構改革方案》（2018年3月21日）指出，將維護海洋權益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，不再設立中央維護海洋權益工作領導小組，有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔，在中央外事工作委員會辦公室內設置維護海洋權益工作辦公室；對國家海洋局的職責進行整合，組建自然資源部，不再保留國家海洋局；按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。
為能使中國海警局依照《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》的決策部署（海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局）統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》。為確保上述決定內中國海警局的職權行使，全國人民代表大會常務委員會于2021年1月22日通過了《中國海警法》?！吨袊＞ā返闹贫ê蛯嵤?，使中國海警機構的海上維權執(zhí)法活動更有法可依并增加了透明度和可預見性，對于提升國家海洋治理體系及治理能力現(xiàn)代化水平有重要意義。
習近平總書記于2023年11月29日在視察武警總隊東海海區(qū)指揮部時指出了海警總隊在海洋維權執(zhí)法中的任務和目標，包括要有效維權執(zhí)法，堅決捍衛(wèi)我國領土主權和海洋權益；要建立健全海上執(zhí)法協(xié)作配合機制，依法嚴厲打擊海上違法犯罪活動，維護我國海洋經濟健康發(fā)展；要務實開展海上執(zhí)法對外交流合作，積極參與國際和地區(qū)海洋治理。這些任務和目標為海警總隊即中國海警局后續(xù)制定海洋維權執(zhí)法規(guī)章、履行海洋維權任務指明了方向和行動方針。
在海洋權益的維護上，確保國家重要利益。在新時代中國海洋強國戰(zhàn)略實施過程中，我國面臨如東海、南海權益維護問題，特別在對日本釣魚島國有化問題上，我國進一步地明確了與釣魚島有關的一些政策、法律、規(guī)章，包括國務院新聞辦公室于2012年9月發(fā)布了《釣魚島是中國的固有領土》白皮書，中國政府發(fā)布了釣魚島及其附屬島嶼的領海的基點基線聲明，公布了《中國關于劃設東海防空識別區(qū)的聲明》《中國東海防空識別區(qū)航空器識別規(guī)則公告》，中國海警局持續(xù)地在東海巡航執(zhí)法，維護了我國在東海的權益。
在應對南海仲裁案過程中，我國政府適時地提出了反對意見并明確了我國在南海問題上的基本立場和態(tài)度，重要的文件包括《中國政府關于菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》《中國外交部關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭關于管轄權和可受理性問題裁決的聲明》《中國外交部關于堅持通過雙邊談判解決中國與菲律賓在南海有關爭議的聲明》《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》以及《中國外交部關于應菲律賓請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》等。
在上述文件中，特別闡述了我國在南海的權利包括主權和主權權利、發(fā)展權利、安全權利等內容，并指出其是在長期的歷史發(fā)展過程中形成的一種權利，有力地維護了我國在南海的主權和海洋權益。
在海洋治理的理念上，我國提出了陸海統(tǒng)籌和海洋命運共同體的理念，倡導共商、共建、共享的海洋治理觀。如上所述，在黨的十九大報告中提出了堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國的要求。在國內堅持陸海統(tǒng)籌就是在發(fā)展海洋經濟方面，要在頂層設計、總體布局、協(xié)調規(guī)劃、執(zhí)行機構和保障制度上，加強陸地和海洋的聯(lián)動性和互補性，實行綜合性地管理包括合理地開發(fā)和利用陸地領土及海洋的空間和資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并拓展藍色經濟空間，以強化我國海洋經濟發(fā)展過程中的國家海洋治理體系，提升海洋治理能力現(xiàn)代化水平，為加快建設海洋強國作出貢獻。
我國倡導的海洋命運共同體理念是從海洋的空間及資源的本質和特征作出的概括性總結，揭示了海洋的空間和資源對人類社會發(fā)展的依賴性和重要性。隨著科技及裝備的發(fā)展和各國依賴海洋空間和資源程度的加劇，各國在開發(fā)和利用海洋時，因存在不同的利益主張和權利依據，所以在有限的海域范圍內無法消除各國之間存在的爭議問題。為此，我國提出的海洋命運共同體理念不僅符合時代發(fā)展趨勢，而且符合海洋治理體系變革要求，符合維系海洋秩序和海洋規(guī)則的呼聲，并且是我國長期以來針對海洋問題的政策的延展和深化，所以，合力構建“海洋命運共同體”是必須堅持和遵循的重要目標和方向。而要使國際社會認知海洋命運共同體的要義，并融入到海洋法規(guī)則之中，還需要在統(tǒng)一共識、穩(wěn)定環(huán)境、共享利益上作出努力，才能使海洋命運共同體真正地落地生根。中國外交部于2023年9月13日發(fā)布的《關于全球治理變革和建設的中國方案》指出，中國愿同各國攜手維護以國際法為基礎的海洋秩序，在全球安全倡議框架下妥善應對各類海上共同威脅和挑戰(zhàn)，在全球發(fā)展倡議框架下科學有序開發(fā)利用海洋資源，在平等互利、相互尊重基礎上推進海洋治理合作，維護海洋和平安寧和航道安全，構建海洋命運共同體，推動全球海洋事業(yè)不斷向前發(fā)展。
我國針對全球海洋治理的上述立場，不僅是連續(xù)的、一貫的，并經過實踐檢驗取得了良好的效果，將繼續(xù)得到堅持和遵循。
深入推進新時代海洋強國戰(zhàn)略的政策建議
在新時代中國海洋強國的建設和實施過程中，勢必會遇到多種挑戰(zhàn)。如何處理這些內外挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的重大任務。
進一步加強海洋經濟、海洋科技發(fā)展。“海洋強國”所意指的“強”的領域可以體現(xiàn)在海洋政治、海洋安全、海洋經濟、海洋文化、海洋人才、海洋生態(tài)等方面。這些內容涉及海洋強國指標體系問題，即海洋經濟發(fā)達、海洋科技先進、海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、海洋文化包容和多樣、海洋人才豐富包括具有構建海洋制度及體系的高級人才隊伍、海上國防力量強大。換言之，“海洋強國”是指平時從海洋可獲取更多的海洋資源和空間利益，在應急時具有快速處置海洋災害事故、投送力量以保護海洋利益和海洋安全的強大國家，目的是為安定和維護海洋的秩序作出重要貢獻。要實現(xiàn)這些目標，就需要海洋經濟、海洋科技和海上力量上的有力保障。
對于海洋地理相對不利的中國來說，盡管自改革開放以來我國在經濟和科技等方面取得了顯著成就，具備了經略海洋的基礎和條件，但從《中國海洋經濟統(tǒng)計公報》（2013—2022年）內容可以看出，我國的海洋經濟生產總值占國內生產總值約為9%，仍有發(fā)展的潛力和空間，特別需要加大對海洋新興產業(yè)（如海洋生物醫(yī)藥、海洋電力和海水利用業(yè)）的培育和支持力度，在深水、綠色、安全的海洋高技術領域取得突破，實現(xiàn)海洋經濟高質量、跨越式和可持續(xù)發(fā)展目標。同時，我國在海洋科技發(fā)展方面，也存在一些薄弱環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)在以下方面：一是海洋產業(yè)的關鍵核心技術仍受制于人，源頭供給不足，轉化效率不高，協(xié)同創(chuàng)新不夠緊密；二是海洋公益服務技術支撐能力不足，海洋關鍵技術裝備自給率較低，海洋生態(tài)環(huán)境保護與修復技術體系不完善，實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理的技術途徑和方法相對較少；三是以企業(yè)作為主體的海洋技術創(chuàng)新體系尚未形成，基地、園區(qū)和創(chuàng)新平臺的服務帶動能力還較為薄弱，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境有待進一步完善；四是科技興海的開放共享發(fā)展不足，諸如對共建“一帶一路”倡議的支撐帶動作用有待全面加強。
為逐步消除上述領域的薄弱環(huán)節(jié)，需要我國在政策傾斜、資金投入、稅收優(yōu)惠、擴大參與主體、加大市場開放與合作、人才培養(yǎng)、加強基礎性和應用性技術，以及技術轉讓等方面采取綜合性、連續(xù)性措施，通過聯(lián)合攻關，強化科技合作，實現(xiàn)關鍵核心技術突破、海洋科技向創(chuàng)新引領型轉變，進而實現(xiàn)國家科技強國目標。
通過平等對話協(xié)商妥善解決海上爭議。在我國建設海洋強國的過程中，為開發(fā)和利用海洋的空間和資源，需要確保海洋的安全環(huán)境，使得海洋的經濟、環(huán)境、資源開發(fā)活動能夠順利地進行。所以要解決一些外部挑戰(zhàn)，即其他國家與我國之間存在的海上爭議問題。
從國別看，美國和日本是我們在建設海洋強國過程中存在較多爭議的國家，特別體現(xiàn)在應對南海、東海問題上。
中美海上爭議問題，種類較多，分歧較大。主要體現(xiàn)在以下方面：一是在“航行自由”上的爭議，包括在西沙群島直線基線上的適用爭議，所謂的“過分的權利主張”；二是在海域管轄權上的爭議，包括在毗連區(qū)內針對安全事項的管轄權爭議，以及在專屬經濟區(qū)內的軍事活動爭議，焦點是軍事活動自由使用論與事先批準或許可論之間的對立；三是在南海斷續(xù)線的性質和地位上的爭議，以及南海仲裁案裁決的效力爭議。這些爭議問題不僅是國際社會的疑難問題，也是《聯(lián)合國海洋法公約》中的理論難點，即為增加《聯(lián)合國海洋法公約》的普遍性，采用一攬子交易的審議方式，所以在一些制度和用語中，采用了折中和模糊的規(guī)定，從而在實施中產生了不同的國家實踐和對立分歧，所以，需要依據歷史和國際法予以分析和考察，特別應遵守和適用中美兩國之間已經締結的文件，并誠意履行有關義務，通過平等對話協(xié)商，才能合理處理有關爭議。
中日海上爭議問題也是種類繁多，分歧較大，尤其是新舊海洋問題交叉呈現(xiàn)，嚴重影響中日關系的穩(wěn)定和發(fā)展。一是釣魚島及其附屬島嶼主權爭議，以及由此引發(fā)的其他爭議，如東海海域劃界爭議、資源開發(fā)爭議、?？瞻踩珷幾h等；二是福島核污染水排海問題爭議；三是海洋科學研究的調查活動爭議；四是在爭議海域的執(zhí)法管轄權爭議。應根據不同的情況，結合歷史和國際法，依據事實，開展協(xié)商對話，尤其應遵守已經締結的共識性文件和制度，如《中日關于東海問題的原則共識》《中日處理和改善中日關系四點原則共識》《中日防務部門之間的?？章?lián)絡機制諒解備忘錄》等，為推動爭議問題的最終解決作出貢獻。
進一步完善各項海洋法律制度。我國在建設海洋強國的過程中，重要的是進一步健全和完善國內海洋管理制度，以應對各種內外挑戰(zhàn)，保障海洋強國戰(zhàn)略有效實施和目標實現(xiàn)。因為處理海洋問題的國際和區(qū)域制度的構建和變更以及完善需要多方博弈和較量，需要時間和實力，包括法律戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)。在海洋管理制度中，我國應進一步健全海洋法律體系，完善各項海洋法律制度。
如前所述，進入新時代以來，我國進行了兩次海洋機構改革，包括設立了國家海洋委員會，但其在《國務院機構改革和職能轉變方案》中賦予的任務和功能，還未落實和固化，為此，應進一步明確國家海洋委員會的職權和程序等內容，需要在制定諸如“海洋法”中予以明確，確保其發(fā)揮綜合性的協(xié)調作用，這些對于我國全面、快速和合理地處理海洋問題尤為關鍵。
在海域執(zhí)法方面，如上所述，《中國海警法》已于2021年2月1日起實施，并在我國管轄海域范圍內展開了執(zhí)法活動。但由于各種原因，我國在南沙群島的領?；c和基線并未公布，法律意義上的南沙群島的管轄海域范圍并不明確，致使中國海警局在巡航執(zhí)法上受到制約和挑戰(zhàn)。對于海上維權執(zhí)法內容，一方面要完善執(zhí)法體制和機制以及明確具體的管轄范圍，另一方面要加強國際交流與合作，著力提升海上維權執(zhí)法效能。
在我國“管轄海域”范圍方面，第一，適時公布南沙群島的部分或全部海域的基點和基線，以明確管轄海域范圍。第二，加強與海域爭議國家之間的劃界進程，締結海域劃界協(xié)定，以確定最終的界限，界定管轄海域的范圍。這是一種解決管轄海域范圍的常用方法，涉及國家的政治意愿和法律立場的調和，要求我國進一步完善國內海洋法律制度。
盡管我國依據國際海洋法的原則和制度以及國際習慣，構筑了中國國內海洋法律制度，為維護海洋權益發(fā)揮了重要作用，但我國海洋法律制度中的某些內容和制度，包括軍艦在領海內的無害通過適用事先批準或許可的制度，對毗連區(qū)內安全事項的管轄權的規(guī)定，以及對歷史性權利的模糊性、對國家管轄海域范圍的不確定性等，都成為潛在的風險。為此，我國需要對這些有爭議的內容進行解讀、解釋，在條件成熟時應明確具體的含義，包括修改有關法規(guī)的條款，以消除誤解和誤判，更好地適應我國現(xiàn)實和時代發(fā)展需要，為建設海洋強國作出貢獻。
換言之，要持續(xù)加強對國際海洋法有關的內容、制度、原則、問題等方面的研究，在充分地理解國際海洋法存在的問題、發(fā)展趨勢的基礎上，結合其他國家實踐，進一步完善和規(guī)范國內海洋法律有關內容，是我國建設海洋強國的必要保障和制度建設上的重點任務。
結語
新時代中國海洋強國戰(zhàn)略經過十余年的發(fā)展歷程，取得了巨大的成就，形成了新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系，提升了國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化水平。與此同時，我國在建設海洋強國的過程中，也面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。我們需要長期努力，通過進一步豐富、發(fā)展與海洋有關的國際、區(qū)域和國內法律制度，依法治海，合理處理與其他國家之間存在的各種海洋爭議問題，確保新時代中國海洋強國戰(zhàn)略目標如期實現(xiàn)。
【本文作者為中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授，中國海洋大學海洋發(fā)展研究院高級研究員】
參考文獻
[1]金永明：《論我國“海警法”的實施、影響與完善》，《學術前沿》，2021年第22期，第124—125頁。
[2]金永明：《新時代中國海洋強國戰(zhàn)略治理體系論綱》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2019年第5期，第22—30頁。
[3]金永明：《中國海洋法制度與若干問題概論》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2020年第5期，第20—29頁。
責編：馮一帆／美編：王嘉騏