摘 要:縣域治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，在促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的十八大以來(lái)，縣域治理現(xiàn)代化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，直面縣域“小馬拉大車”問(wèn)題，走出發(fā)展與治理雙螺旋耦合的道路：以資源耦合促使價(jià)值轉(zhuǎn)向，以組織耦合完善制度體系，以利益耦合促進(jìn)治理創(chuàng)新，以技術(shù)耦合增進(jìn)治理韌性。
關(guān)鍵詞:縣域治理現(xiàn)代化 發(fā)展治理雙螺旋耦合 實(shí)踐邏輯 中國(guó)式現(xiàn)代化
【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
縣域治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，與國(guó)家治理具有同構(gòu)性和一致性。在鄉(xiāng)村全面振興、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等重大戰(zhàn)略目標(biāo)提出以來(lái)，縣域日益成為實(shí)施這些戰(zhàn)略的基本單元和協(xié)同推進(jìn)樞紐，不僅是國(guó)家宏觀調(diào)控政策的直接操作平臺(tái)，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理的落腳點(diǎn)；不僅要將上級(jí)的治理目標(biāo)、制度規(guī)范等要求轉(zhuǎn)化到基層社會(huì)，又要及時(shí)吸納和整合民意民情，促進(jìn)治理的上下聯(lián)動(dòng)和協(xié)同治理[1]。城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是加快構(gòu)建新發(fā)展格局和著力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。那么，融合與協(xié)調(diào)的方向與內(nèi)容就至關(guān)重要。雖然，大多數(shù)地方政府基于治理復(fù)雜性考量，將治理現(xiàn)代化的建設(shè)重心放在市域，將發(fā)展的重心放在縣域。但是，縣域在遵循國(guó)家治理邏輯、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置、以國(guó)家治理的黨政復(fù)合結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行基層治理等方面的優(yōu)勢(shì)仍然較為突出?？h域具有小范圍內(nèi)資源統(tǒng)籌與整合優(yōu)勢(shì)，能夠快速集聚資本，通過(guò)資本集聚其他資源要素并提升“人”的組織化程度，降低政策紅利邊際效應(yīng)遞減對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，以利益鏈接形式構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)共同體、治理共同體，充分展現(xiàn)中國(guó)特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)。雖然縣域的層級(jí)位置使其處于縣城這匹“小馬”拉著若干鄉(xiāng)村“大車”的現(xiàn)實(shí)境地，卻因其城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的“接點(diǎn)”身份[2]，不僅是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的橋頭堡，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的突破口。
縣域以廣大農(nóng)村為核心，兼具城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村三種空間形態(tài)，主要對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行目標(biāo)性改造與形塑。因此，縣域治理現(xiàn)代化的核心在于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)依靠半行政化的簡(jiǎn)約治理來(lái)維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾、維系社會(huì)秩序，但是老齡化、空心化使得廣大中西部鄉(xiāng)村出現(xiàn)“無(wú)人治理”與“治理無(wú)人”和“政府強(qiáng)公共性、強(qiáng)自主性”與“居民弱公共性、弱自主性”的多重困境[3]。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，各級(jí)政府通過(guò)城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提升政府公共服務(wù)能力；通過(guò)大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來(lái)鏈接村民利益、激發(fā)鄉(xiāng)村活力，確保縣域社會(huì)既充滿活力又有序良善。從中央到地方開(kāi)展的年度鄉(xiāng)村振興示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社）評(píng)選活動(dòng)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)振興是關(guān)鍵，通過(guò)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，集體經(jīng)濟(jì)組織的管理規(guī)范、信息技術(shù)和各類資源日益深度嵌入到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，傳統(tǒng)基層治理體系被打破，出現(xiàn)了橫向一體化和縱向一體化的治理結(jié)構(gòu)，在回應(yīng)城鄉(xiāng)基層“為誰(shuí)發(fā)展”的價(jià)值訴求問(wèn)題和“如何可持續(xù)”的路徑選擇問(wèn)題時(shí)，嘗試構(gòu)建起以村集體和村民為治理主體、土地和產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的雙螺旋耦合框架，成為中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化的典型樣板。
眾所周知，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系和治理體系在縣域內(nèi)分別有著完整的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配與運(yùn)行規(guī)則，擁有特定資源稟賦或創(chuàng)新能力的主體必須要具有引領(lǐng)發(fā)展或治理行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)，并為資源汲取和發(fā)展治理的耦合提供內(nèi)生動(dòng)力?？h域城鄉(xiāng)基層社會(huì)因發(fā)展治理的互嵌而形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制是信任，穩(wěn)定社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源和規(guī)則是社會(huì)資本，在社會(huì)化機(jī)制作用下主流價(jià)值選擇獲得多元主體的廣泛認(rèn)同并內(nèi)化為個(gè)體和組織的價(jià)值觀，促使城鄉(xiāng)基層社會(huì)的發(fā)展與治理走向整合，著力構(gòu)建起一種充滿活力與安定有序的縣域社會(huì)治理生態(tài)。由此可見(jiàn)，發(fā)展治理的雙螺旋耦合是中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化的必然選擇。
以資源耦合促使價(jià)值轉(zhuǎn)向
全要素流動(dòng)理論認(rèn)為，不同要素在經(jīng)濟(jì)中的流動(dòng)性和相互作用關(guān)系對(duì)于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和資源的配置起到至關(guān)重要的作用[4]，是優(yōu)化資源配置與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方法[5]?！蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，要鼓勵(lì)縣域間開(kāi)展合作，建立互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的縣域合作機(jī)制，推進(jìn)要素流動(dòng)和資源共享。在這樣的背景下，全要素流通能夠有效促進(jìn)縣域勞動(dòng)力、資本、土地等各種要素和發(fā)展、治理、服務(wù)等各種資源的縣域城鄉(xiāng)流動(dòng)與優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)資源的空間重構(gòu)與多重耦合，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展和縣域治理現(xiàn)代化?？h域發(fā)展是縣域治理的終極目標(biāo)，推動(dòng)縣域治理必然要以發(fā)展為導(dǎo)向，通過(guò)發(fā)展來(lái)完善治理的主體體系、制度體系、結(jié)構(gòu)體系、權(quán)責(zé)體系，進(jìn)而優(yōu)化治理方式并提升治理質(zhì)量。傳統(tǒng)治理以問(wèn)題為起點(diǎn)、以問(wèn)題解決為終點(diǎn)的固定路徑依賴，使得基層組織一直處于解決問(wèn)題的單項(xiàng)壓力，并以此推動(dòng)治理的改革和創(chuàng)新，導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力不足、治理創(chuàng)新的可持續(xù)性不強(qiáng)。浙江省余姚市等地方政府致力于解決上述問(wèn)題，既面向治理問(wèn)題又追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓發(fā)展與治理耦合集成，推動(dòng)縣域治理由單輪驅(qū)動(dòng)走向雙輪驅(qū)動(dòng)。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度看，浙江省余姚市政府成立產(chǎn)業(yè)共享平臺(tái)，促進(jìn)企業(yè)間的合作和資源共享，創(chuàng)新服務(wù)模式，成立“一站式”服務(wù)中心，依據(jù)企業(yè)類型定制化企業(yè)服務(wù)，解決企業(yè)登記、政策咨詢、融資服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題，加速“域內(nèi)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的流通；加強(qiáng)與周邊縣域的協(xié)作，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行“二次開(kāi)發(fā)”計(jì)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)和資源優(yōu)化，引導(dǎo)和扶持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)企業(yè)朝著高端化、智能化、持續(xù)化方向發(fā)展，共同打造特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，暢通“域間”經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素流動(dòng)渠道。顯然，縣域全生產(chǎn)要素的自由流通，帶來(lái)的不僅是產(chǎn)業(yè)的繁榮和經(jīng)濟(jì)的活躍，也提高了縣域治理的社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化和智慧化水平。從服務(wù)維度來(lái)看，福建省惠安縣推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，在公共服務(wù)領(lǐng)域建立了一體化的服務(wù)平臺(tái)，整合各個(gè)部門和單位的公共服務(wù)資源，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，居民可以在一個(gè)平臺(tái)上辦理多項(xiàng)公共服務(wù)，避免了多頭跑、重復(fù)交等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化、智能化和便民化；加強(qiáng)城市和農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、文化娛樂(lè)設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施資源流通，不斷提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)品質(zhì)，為居民提供更加全面、便捷的公共服務(wù)。從治理維度來(lái)看，江蘇省昆山市探索“紅管先鋒”“吃講茶”“黨建+”等創(chuàng)新做法，發(fā)揮社區(qū)居民的自治能力，發(fā)展“新”陣地，設(shè)立“新”項(xiàng)目，注入“新”活力，通過(guò)聚合縣域發(fā)展資源、鏈接區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源，逐步形成社區(qū)治理的“昆山路徑”。福建省惠安縣還積極引進(jìn)社會(huì)資本和民間投資，擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資來(lái)源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的多元化流通。
縣域發(fā)展與治理資源在空間上的重構(gòu)與耦合，反映了中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化由“單向度”發(fā)展向發(fā)展治理耦合的“雙輪驅(qū)動(dòng)”的價(jià)值轉(zhuǎn)向。地方政府既有行政理性也有經(jīng)濟(jì)理性，在追求公平正義、民主秩序的價(jià)值理性的同時(shí)，也注重平衡發(fā)展與效率同這些價(jià)值選擇之間的關(guān)系，于是他們更愿意“錦上添花”以形成政策擴(kuò)散的快速效應(yīng)，使其倡導(dǎo)的主流價(jià)值與鄉(xiāng)村發(fā)展治理的價(jià)值選擇疊加或發(fā)揮引領(lǐng)作用。村“兩委”干部既有提升村民利益和自身口碑的內(nèi)生動(dòng)力，也有獲得地方政府認(rèn)可的外生動(dòng)力，期望在樹(shù)立鄉(xiāng)村權(quán)威過(guò)程中將政府和自己的價(jià)值選擇進(jìn)行排序，一旦獲得政府默許就將優(yōu)先序的價(jià)值選擇貫徹到底。村民從屬于鄉(xiāng)村權(quán)威和公共價(jià)值，一旦有人越軌，村莊小團(tuán)體發(fā)揮道德監(jiān)護(hù)人角色，使其價(jià)值選擇迅速回歸集體。正是縣域多元治理主體對(duì)于發(fā)展治理耦合的主流價(jià)值觀念的同質(zhì)化和社會(huì)化，從而減少了耦合系統(tǒng)的“越軌”行為，使得自身需求與耦合系統(tǒng)的功能保持相當(dāng)和諧的均衡對(duì)應(yīng)，進(jìn)而不斷提升縣域治理現(xiàn)代化水平。
以組織耦合完善體系建設(shè)
新制度主義理論認(rèn)為，不同性質(zhì)的組織基于多種原因均有趨同的傾向，包括組織同構(gòu)、職能重組、規(guī)章制度相似等[6]。縣域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的雙螺旋耦合既是尋求鄉(xiāng)村全面振興合法性的理性選擇結(jié)果，也是追求治理現(xiàn)代化的被動(dòng)選擇。不論基于何種理由，發(fā)展與治理組織的同構(gòu)，打破了鄉(xiāng)村“無(wú)人治理”和“治理無(wú)人”的主體缺位、治理資源分散和治理權(quán)威缺失的困境，加速了村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織的融合。眾多實(shí)踐表明，集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)化管理模式直接嵌入到縣域治理體系，促使原有基層治理組織的職能重新匹配，在基層黨組織的引領(lǐng)下既分工又合作，保證了治理過(guò)程的合法性與民主性，提升了治理能力和治理效率，提高了決策質(zhì)量與效果，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力與公民責(zé)任感。與此同時(shí)，群眾在發(fā)展紅利中極大提升了治理的主體性，公共精神與自治意識(shí)明顯提升。四川、廣東等地的創(chuàng)新性探索顯示，兩大組織耦合后形成的一體化治理體系使各大治理主體的責(zé)任更加明確、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制更加完善，縣域治理現(xiàn)代化的水平明顯優(yōu)于過(guò)去。
發(fā)展與治理的雙螺旋耦合不僅是傳統(tǒng)基層治理體系、自治法治德治“三治”體系和集體經(jīng)濟(jì)組織管理體系的耦合，更是多種體系中的價(jià)值、制度、技術(shù)、資源的集成互嵌，進(jìn)而形成了不同實(shí)踐邏輯的一體化治理體系。四川省彭州市寶山村建立起了村莊內(nèi)部的橫向一體化治理體系，堅(jiān)持村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織使用同一套選聘、考核、分配標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行按勞分配為主、按資分配為輔的多元化分配形式，保障共同富裕；允許村“兩委”成員與集體企業(yè)中高層管理人員自由流動(dòng)和外部?jī)?yōu)秀人才的引入，確保村級(jí)黨組織在村莊發(fā)展中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。[7]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村不僅村民素養(yǎng)高、公共事務(wù)參與積極性強(qiáng)、村莊認(rèn)同度高，黨建引領(lǐng)與資源整合能力也比較強(qiáng)，村莊的現(xiàn)代化程度也得到提高。與有著“中國(guó)西部華西村”美譽(yù)的寶山村相比，興文縣作為四川省級(jí)貧困縣，卻探索了一條政府主導(dǎo)下的混合式發(fā)展治理耦合路徑。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施伊始，由縣級(jí)黨委政府牽頭成立了縣級(jí)集體資產(chǎn)管理公司，鎮(zhèn)村也相應(yīng)地行動(dòng)起來(lái)，雖然縣和鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)管理公司并未實(shí)行村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織相融合的管理模式，但是上一級(jí)政府的農(nóng)服公司參與下級(jí)集體資產(chǎn)管理公司的前期籌備與運(yùn)營(yíng)，上一級(jí)黨委對(duì)其運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)，形成了松散式的縱向一體化治理體系，不僅把各級(jí)黨委政府的政策意圖貫徹到基層治理中，也拓展了黨政、村民、社區(qū)和社會(huì)力量的積極作用，提升了群眾的凝聚力與向心力。
綜上可見(jiàn)，基層黨組織、村民自治委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的組織同構(gòu)，是基層社會(huì)適應(yīng)自身結(jié)構(gòu)變化所采取的調(diào)適性行為，通過(guò)激發(fā)基層治理的內(nèi)生性力量來(lái)提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。特別是在省域和市域現(xiàn)代化難以調(diào)動(dòng)和統(tǒng)籌規(guī)劃較大范圍的資源的情況下，縣域卻有著功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系和全面的社會(huì)治理功能，能夠積極發(fā)揮縣黨委政府的引領(lǐng)作用，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社）集體經(jīng)濟(jì)組織為紐帶，整合自治法治德治體系，積極補(bǔ)位縣域治理主體，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)空間治理結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化，發(fā)揮縣域在省域和市域中的“接點(diǎn)”作用[8]。
以利益耦合促進(jìn)治理創(chuàng)新
公共選擇理論認(rèn)為，政府與市場(chǎng)一樣是經(jīng)濟(jì)人，其選擇并不是完全基于公共利益，而是由各種權(quán)力、資源和利益的交換決定[9]?？h域治理中，地方政府追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，以便更好地為社會(huì)提供充足的物質(zhì)保障，同時(shí)也把公共利益最大化放在首位，以維護(hù)社會(huì)的公平正義與秩序；市場(chǎng)主體追求經(jīng)濟(jì)效率與效益最大化，包括市場(chǎng)機(jī)制、自由競(jìng)爭(zhēng)以及資源最優(yōu)化配置；社會(huì)主體強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷和人的尊嚴(yán)，包括個(gè)體權(quán)利與自由，社會(huì)公德與正義，人類情感與認(rèn)同等。不同主體在縣域?qū)用姹憩F(xiàn)出不同的價(jià)值取向和利益立場(chǎng)，因此，如何平衡三者關(guān)系、尋找共同的利益鏈接點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)杠桿提升縣域治理現(xiàn)代化水平成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
近年來(lái)不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村全面振興示范村為中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化提供了充足的地方樣本。比如，山東省蘭陵縣的代村，在村級(jí)黨組織和支部書(shū)記的帶領(lǐng)下，力排眾議否定了出讓村集體土地來(lái)建設(shè)小工業(yè)項(xiàng)目的建議，反而根據(jù)村莊發(fā)展規(guī)劃大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)鏈接村民利益，反哺村莊人居環(huán)境改造、公共服務(wù)供給，并通過(guò)村規(guī)民約凝聚人心、重塑鄉(xiāng)風(fēng)民俗。代村故事不僅成為全國(guó)鄉(xiāng)村振興典范被寫入論文、搬上銀幕，更是成為村企合一、發(fā)展反哺治理的標(biāo)桿。廣東省陽(yáng)江市陽(yáng)東區(qū)政府啟動(dòng)試點(diǎn)方案，按照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)型、城郊經(jīng)濟(jì)型、沿海經(jīng)濟(jì)型、山區(qū)經(jīng)濟(jì)型等四種類型分類建設(shè)，設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)資金扶持機(jī)制，提供貸款擔(dān)保和財(cái)務(wù)咨詢等服務(wù)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的資金保障。同時(shí)出臺(tái)《關(guān)于激勵(lì)村干部發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)施方案》，著力開(kāi)展“頭雁工程”“優(yōu)培計(jì)劃”等工作將致富能手、返鄉(xiāng)大學(xué)生等培養(yǎng)成為后備干部，明確將村集體經(jīng)濟(jì)收入與村干部收入相掛鉤，激發(fā)村（社）干部主動(dòng)作為的創(chuàng)業(yè)熱情。
這些典型案例的雙螺旋耦合經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展和治理的各類要素在耦合區(qū)間內(nèi)借助共生環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制而發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，雖然兩大系統(tǒng)的資源稟賦、物質(zhì)基礎(chǔ)和區(qū)域空間等在共生環(huán)境中的作用力度及其所形成的能量梯度大小不同，但只要有機(jī)械能梯度就會(huì)產(chǎn)生湍流，兩大系統(tǒng)的耦合效應(yīng)就會(huì)呈現(xiàn)螺旋上升趨勢(shì)，必然帶來(lái)發(fā)展反哺治理、治理促進(jìn)發(fā)展，或發(fā)展與治理同頻耦合的結(jié)果。特別近年來(lái)國(guó)家對(duì)“縣域”的重視，使得城鄉(xiāng)的土地、資金、技術(shù)、信息、人才等要素自由流動(dòng)和合理配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基層治理互融共生和集成互嵌的廣度與深度不斷拓展，使得縣域治理現(xiàn)代化的理念持續(xù)轉(zhuǎn)化、治理格局不斷完善、治理路徑不斷創(chuàng)新，滿足群眾對(duì)美好生活的需求并著力維護(hù)社會(huì)公正發(fā)展。
以技術(shù)耦合增進(jìn)治理韌性
縣域社會(huì)治理“一級(jí)政府、兩級(jí)管理、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)”體制有著較為獨(dú)立的運(yùn)行邏輯，卻因自下而上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與自上而下解決問(wèn)題的雙軌機(jī)理使得縣域治理存在諸多痼疾。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，信息技術(shù)成為解決基層社會(huì)治理問(wèn)題的重要載體。黨的二十大報(bào)告、“十四五”規(guī)劃、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》等政策文件把科技支撐作為社會(huì)治理的關(guān)鍵要素和基本原則，明確要求加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力和智慧治理能力建設(shè)。此后，各級(jí)地方政府均把制度賦權(quán)、數(shù)字賦能、資源嵌入作為基層治理創(chuàng)新的技術(shù)手段，依賴信息技術(shù)對(duì)縣域治理理念、組織、機(jī)制、行為、過(guò)程進(jìn)行重塑與耦合。在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增加農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》等政策文件中，也試圖把民主協(xié)商和法定程序等治理規(guī)則嵌入，將集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性向社會(huì)屬性延伸，通過(guò)黨組織將原子化的村莊重新組織起來(lái)，使得村“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織在目標(biāo)耦合中實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值同軌，利用各種技術(shù)耦合形成的運(yùn)行機(jī)制為中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化保駕護(hù)航。
數(shù)字技術(shù)的耦合功能有助于提升基層治理現(xiàn)代化水平已經(jīng)成為共識(shí)，它著力于構(gòu)建一種平等的對(duì)話機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制與管理機(jī)制，為縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理奠定技術(shù)基礎(chǔ)。福建省福州市鼓樓區(qū)作為縣域城市社區(qū)的典型代表，圍繞賦予街道、社區(qū)自下而上的“呼叫權(quán)”“考評(píng)權(quán)”“監(jiān)督權(quán)”，以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為支撐，在2019年8月建立了“一線處置”機(jī)制，即“一線呼叫、一線報(bào)到、一線處置”，通過(guò)制度賦值、技術(shù)賦能、行政賦權(quán)，消除了基層治理中多元主體之間的溝通壁壘，促使“黨委政府想干而基層群眾等著看”向“人民群眾有所盼和我要干”的轉(zhuǎn)變。貴州省余慶縣作為小縣城大農(nóng)村的典型代表，通過(guò)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心的合作，以“數(shù)字+”理念和“e在農(nóng)家·數(shù)字鄉(xiāng)村”可持續(xù)發(fā)展模式為指導(dǎo)，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，繁榮鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)，提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化；通過(guò)與科技公司合作，實(shí)施試點(diǎn)先行，開(kāi)發(fā)“戶”聯(lián)網(wǎng)數(shù)字治理系統(tǒng)應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“智慧化”管理、“網(wǎng)格化”服務(wù)、“聯(lián)動(dòng)化”治理和“數(shù)字化”經(jīng)營(yíng)，最終整合數(shù)字黨建、數(shù)字治理和數(shù)字服務(wù)搭建起網(wǎng)上辦事平臺(tái)，不僅實(shí)現(xiàn)了智慧化管理，還充分發(fā)揮了數(shù)字資產(chǎn)的作用，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，壯大整體實(shí)力。兩個(gè)典型案例所形成的“技術(shù)—制度”雙向調(diào)適的理論框架為縣域治理現(xiàn)代化提供了可借鑒和推廣的創(chuàng)新性樣本。
在新的歷史階段，促進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化應(yīng)繼續(xù)深化技術(shù)賦能，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)推動(dòng)發(fā)展與治理雙螺旋耦合在縣域治理現(xiàn)代化中的支撐作用。包括：加強(qiáng)發(fā)展與治理兩大子系統(tǒng)的數(shù)字技術(shù)集成應(yīng)用與耦合研究，支持縣域治理創(chuàng)新，推進(jìn)現(xiàn)代化升級(jí)。提升縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，滿足便捷高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)與一體化發(fā)展。健全縣域社會(huì)治理信息化網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)信息采集、處理等能力，優(yōu)化社會(huì)資源配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低綜合成本，實(shí)現(xiàn)科技推動(dòng)的治理效率提升。推動(dòng)縣域治理智慧化轉(zhuǎn)型，發(fā)揮人工智能等技術(shù)在提高公共服務(wù)和社會(huì)管理能力方面的作用。利用區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)改變發(fā)展與治理體系單維驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)模式，發(fā)揮發(fā)展治理耦合的集成功效，加速變革縣域治理方式，發(fā)揮群體智慧作用。
整體而言，縣域治理現(xiàn)代化在國(guó)家治理現(xiàn)代化體系中扮演著舉足輕重的角色。首先，從資源耦合的空間重構(gòu)角度來(lái)看，縣域治理現(xiàn)代化需要通過(guò)要素資源整合（耦合的動(dòng)因），將資源供給與居民需求相結(jié)合，將資源作為關(guān)鍵要素嵌入縣域治理之中，促進(jìn)自由流通。這一過(guò)程的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了縣域治理現(xiàn)代化價(jià)值導(dǎo)向從單向到雙向、獨(dú)占到共享、單一到多元的轉(zhuǎn)變，為縣域發(fā)展提供了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，組織耦合的主體補(bǔ)位是我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化實(shí)踐邏輯的重要組成部分。通過(guò)政府引導(dǎo)、制度建設(shè)、意識(shí)轉(zhuǎn)變、精英嵌入的方式，將各類主體引入縣域治理之中（耦合的方式），融合個(gè)體理性與集體的理性。這種理性選擇有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化體系建設(shè)，使各類主體在新的治理體系下發(fā)揮更加積極的作用。再次，利益聯(lián)結(jié)的耦合介質(zhì)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。其實(shí)質(zhì)就是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)的積極性，實(shí)現(xiàn)主體補(bǔ)位賦能（耦合的介質(zhì)），促使利益聯(lián)結(jié)。這種聯(lián)結(jié)有助于在縣域治理中充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，形成協(xié)同治理的良好局面。最后，技術(shù)耦合的運(yùn)行機(jī)制是中國(guó)縣域治理現(xiàn)代化的技術(shù)保障。通過(guò)技術(shù)賦能，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用，將技術(shù)嵌入到縣域治理之中（耦合的技術(shù)），提升治理的效率與效果。這種技術(shù)保障為縣域治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大的支撐，有助于實(shí)現(xiàn)治理體系的科學(xué)化、智能化和精細(xì)化。
【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、四川大學(xué)城鄉(xiāng)基層治理研究院研究員；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“‘高質(zhì)量’導(dǎo)向下城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)的有效性研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA110）、四川省社科重大項(xiàng)目“鄉(xiāng)村發(fā)展和治理體系雙螺旋耦合路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SC22ZDTX04）階段性成果；四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生向洪訊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
注釋
[1]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第140—141頁(yè)。
[2]陳麗君、郁建興、董瑛：《中國(guó)縣域社會(huì)治理指數(shù)模型的構(gòu)建》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2020年第8期，第45—52、156—157頁(yè)。
[3]衡霞：《農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的雙重困境研究》，《理論探索》，2021年第6期，第68—74頁(yè)。
[4]Solow, R.M.：《Technical change and the aggregate production function》，《Review of Economics and Statistics》，1957年第3期，第312—320頁(yè)。
[5]Romer, P.M.：《Endogenous technological change》，《Journal of Political Economy》，1990年第5期，第71—102頁(yè)。
[6]黃新華：《政治科學(xué)中的新制度主義——當(dāng)代西方新制度主義政治學(xué)述評(píng)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2005年第3期，第28—35頁(yè)。
[7]衡霞：《組織同構(gòu)與職能重組：鄉(xiāng)村治理體系一體化的實(shí)現(xiàn)路徑——以彭州市寶山村和興文縣自由村為例》，《求索》，2022年第3期，第132—142頁(yè)。
[8]王敬堯、黃祥祥：《縣域治理：中國(guó)之治的“接點(diǎn)”存在》，《行政論壇》，2022年第4期，第81—90頁(yè)。
[9]Buchanan、James M.、and Gordon Tullock：《The calculus of consent: Logical foundations of constitutional democracy》， Michigan：University of Michigan Press.，1962年，第180—194頁(yè)。
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉