近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進入了新階段?！兑庖姟访鞔_生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，在生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系中具有基礎(chǔ)性作用。
一、健全生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的背景
環(huán)境影響評價制度是生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的主體，是在發(fā)展中守住綠水青山的第一道防線。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，將“健全環(huán)境影響評價制度”作為健全生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容。黨的十九屆四中、五中、六中全會，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等重要文件，對加強健全以環(huán)評制度為主體的源頭預(yù)防體系提出了明確要求。2023年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于進一步優(yōu)化環(huán)境影響評價工作的通知》也對進一步優(yōu)化環(huán)評管理，提升源頭預(yù)防效能作出了具體部署。
環(huán)境影響評價作為一種預(yù)防性的環(huán)境治理手段和輔助優(yōu)化決策的政策工具，主要是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，并在此基礎(chǔ)上提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。從1973年引入我國以來，環(huán)評制度在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用，但只能基于某一特定開發(fā)建設(shè)行為的環(huán)境影響提出具體對策措施，無法為某一區(qū)域改善環(huán)境質(zhì)量、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險給出系統(tǒng)性解決方案。
當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的任務(wù)和提升環(huán)境管理水平的需求十分迫切。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為健全源頭預(yù)防體系的一項基礎(chǔ)性制度應(yīng)運而生。習(xí)近平總書記在2023年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”，為新時期健全源頭預(yù)防體系指明了方向。
二、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要從以下三個方面完善了以環(huán)評制度為主體的源頭預(yù)防體系。一是從局部微觀管理到全域精細管控，增強了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性和全面性；二是壓實地方黨委和政府主體責任，變被動應(yīng)對為主動作為，實現(xiàn)了源頭預(yù)防的關(guān)口前移；三是實現(xiàn)“一圖盡覽”“一表盡查”，提升了源頭預(yù)防體系服務(wù)效能。
1、增強了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性和全面性。
首先，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及突出生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)分析，構(gòu)建從問題到解決方案的空間生態(tài)環(huán)境管控框架和系統(tǒng)管控策略。彌補了規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評條塊、碎片化的不足，可以解決多個規(guī)劃、項目環(huán)評在重疊區(qū)域（流域、海域）管控邏輯不一、管控內(nèi)容矛盾的問題，提升了源頭預(yù)防體系的系統(tǒng)性。
其次，不同于傳統(tǒng)規(guī)劃和項目環(huán)評，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是覆蓋全域的環(huán)境準入。規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的對象是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定的具體規(guī)劃和項目，在空間上表現(xiàn)為不連續(xù)的小區(qū)域、線和點，存在管理空白。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不針對特定對象，為國土空間全域提供了全覆蓋的差異化生態(tài)環(huán)境準入要求，提升了源頭預(yù)防體系的全面性。
2、變被動為主動，實現(xiàn)了源頭預(yù)防關(guān)口前移。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控將環(huán)境準入由“一事一議”的被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助政府綜合決策的主動管理。在過去的源頭預(yù)防體系中，環(huán)評的責任在開發(fā)主體，政府只是被動行使審批把關(guān)的職能。在審批把關(guān)中，受限于開發(fā)主體提供的資料不全以及審批時間的限制，管理部門往往無法精準地提出管控要求。這種被動性弱化了源頭預(yù)防的約束效力。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不受限于具體的規(guī)劃或項目，為地方政府提供了主動管理的制度工具。在系統(tǒng)梳理地方生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀、承載、問題的基礎(chǔ)上，將生態(tài)保護、環(huán)境質(zhì)量、資源利用約束立在前面，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的空間框架和管控規(guī)則。讓政府管理從被動跟著規(guī)劃、項目走，變?yōu)橹鲃又笇?dǎo)政策規(guī)劃制定、項目落地。在決策源頭解決區(qū)域發(fā)展的宏觀布局、生態(tài)環(huán)境約束性問題，彌補了規(guī)劃環(huán)評前端的管理空白。
3、提升了生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的服務(wù)效能。
生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控數(shù)字化信息平臺提供了生態(tài)環(huán)境管理要求的圖形化集成查閱工具，實現(xiàn)了管控要求“整裝成套、一圖盡覽、一表盡查”，還可以快速進行智能環(huán)境準入研判、選址選線環(huán)境合理性分析等。借助生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的空間、集成優(yōu)勢，有利于基層管理部門在規(guī)劃編制、項目招商引資、項目審批中科學(xué)決策；有利于市場主體通過自主查詢，主動規(guī)避違規(guī)風(fēng)險；有利于重大民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在滿足生態(tài)環(huán)境準入要求的前提下，快速通過審查審批。
三、新階段健全源頭預(yù)防體系的要求
《意見》明確提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預(yù)防體系中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的精細化管理，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等協(xié)調(diào)聯(lián)動改革試點，探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系。新階段健全源頭預(yù)防體系的關(guān)鍵要求如下：
1、加快完善源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計。
以改善環(huán)境質(zhì)量，防范環(huán)境風(fēng)險為核心，推動形成層級清晰、范圍明確的源頭預(yù)防體系。做好制度銜接和聯(lián)動管理，進一步明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評各自的功能定位、責任邊界和銜接關(guān)系，避免重復(fù)評價。優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評體系及范圍，動態(tài)調(diào)整建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為抓手，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與規(guī)劃、項目環(huán)評聯(lián)動改革試點。
2、充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的宏觀指導(dǎo)作用。
強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在協(xié)調(diào)跨區(qū)域、流域發(fā)展和保護關(guān)系方面的作用，探索跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控協(xié)同機制。加強對國家重大戰(zhàn)略指向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)，為落實國家戰(zhàn)略、制定區(qū)域中遠期規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境管理重大決策提供支撐。
3、進一步理順源頭預(yù)防體系的技術(shù)鏈條。
完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)規(guī)范，動態(tài)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果。優(yōu)化環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系，強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的指導(dǎo)和約束，加強環(huán)評與排污許可技術(shù)規(guī)范的銜接，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評、排污許可有效聯(lián)動的技術(shù)體系。
4、強化評估考核，把生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效評估作為優(yōu)化環(huán)評管理的重要依據(jù)。
推動將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)目標責任考核，鼓勵地方將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入綠色低碳發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等考核。對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效好，區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標已達成的地區(qū)，支持開展簡化報告書（表）的內(nèi)容、“打捆”審批、免予辦理備案等改革探索。對生態(tài)功能明顯下降的優(yōu)先保護單元，生態(tài)環(huán)境問題突出的生態(tài)環(huán)境重點管控單元以及環(huán)境質(zhì)量明顯下降的其他區(qū)域，重點開展環(huán)評技術(shù)復(fù)核，加強監(jiān)督執(zhí)法，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察。
（作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任）