【摘要】數(shù)字技術(shù)在基層治理的應用為推動基層治理效能提升提供了重要的工具。數(shù)字技術(shù)的應用有助于治理效率提升、跨部門合作、及時回應公眾需求等。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理強調(diào)透明性、責任性、整合性、共享性、創(chuàng)新性、回應性等價值。從數(shù)字技術(shù)在基層治理中的運行情況看，一些地方的治理實踐在數(shù)字技術(shù)應用上存在價值誤區(qū)，造成權(quán)責模糊、“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等難題。為此，應做好價值糾偏，通過數(shù)字權(quán)責安排、數(shù)字協(xié)同建設(shè)、數(shù)字化考核激勵、多元治理主體參與等措施提升數(shù)字治理效能，促進基層治理現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】數(shù)字治理 基層治理 價值誤區(qū)
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
進入21世紀后，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)的興起為基層治理能力提升提供了重要的工具。各地紛紛探索運用新興數(shù)字化技術(shù)，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型向基層落地和延伸，為治理現(xiàn)代化賦能增效。從公共行政層面看，數(shù)字技術(shù)有助于治理效率、決策科學性等提升，同時可強化縱向和橫向部門之間的協(xié)同，實現(xiàn)服務供給過程的透明化和專業(yè)化，面向公眾需求進行流程再造。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理強調(diào)透明性、責任性、整合性、共享性、創(chuàng)新性、回應性等價值。從數(shù)字技術(shù)在基層治理中的運行情況看，一些地方的治理實踐在數(shù)字技術(shù)應用上存在價值誤區(qū)，造成權(quán)責模糊、“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等難題，難以適應數(shù)字時代的新要求。
數(shù)字技術(shù)賦能基層治理存在的價值誤區(qū)與問題
首先，在責任價值上存在誤區(qū)，引發(fā)責任模糊下的避責難題。數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理過程中，包括了數(shù)字技術(shù)決策、建設(shè)以及應用服務等具體職責，若決策設(shè)計部門、建設(shè)管理部門、應用服務部門等職責劃分不清，容易導致相互指責、相互推諉、否認問題等避責現(xiàn)象，增加了基層與上級政府和職能部門的行政成本，并且阻礙了基層問題的及時關(guān)注和解決。例如，公眾通過政務服務熱線、網(wǎng)上服務平臺等反映需要解決的公共問題時，熱線或者平臺根據(jù)部門職責和業(yè)務性質(zhì)進行分配，但由于一些地方缺少明確的首接責任制度和流程規(guī)范，職能部門之間往往會存在“踢皮球”現(xiàn)象，導致業(yè)務辦理不及時，無法及時回應群眾的訴求。此外，當共享的數(shù)據(jù)信息脫離了依托部門之后出現(xiàn)錯誤、濫用等情況時，歸咎于技術(shù)問題就會導致追責鏈條斷裂，更加難以確定需要承擔責任的具體部門。責任制度規(guī)則的不完善以及數(shù)據(jù)責任界定的困難使得數(shù)字治理過程中責任推諉問題較突出。
其次，在共享價值上存在誤區(qū)，部門間面臨數(shù)字協(xié)同難題。數(shù)字政府的建設(shè)為跨部門合作提供了信息技術(shù)平臺，但是數(shù)據(jù)碎片化問題仍然存在，一些基層政府不同職能部門之間的信息共享和溝通效果仍不理想，出現(xiàn)了“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象。數(shù)字治理強調(diào)數(shù)據(jù)、信息等要素的自由流動和協(xié)作共享，縱向?qū)蛹壓蜋M向部門之間在信息溝通、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)支持與合作等方面應充分交流與聯(lián)系。在一些地方，數(shù)字技術(shù)水平的差異與數(shù)字技術(shù)平臺的隔閡導致政府內(nèi)部回應性較為遲緩，不同區(qū)域和不同職能部門之間數(shù)字服務平臺系統(tǒng)不相融，數(shù)據(jù)信息等要素共享程度有限，限制了跨部門協(xié)同效果的實現(xiàn)，影響數(shù)據(jù)效能的發(fā)揮。這主要歸于三個方面的原因：一是制度和標準不完善。目前對共享數(shù)據(jù)的范圍、限度、安全等方面的標準設(shè)計不規(guī)范，難以對政府內(nèi)部合作共享行為形成約束。二是合作共享意識不足。不同部門之間為實現(xiàn)部門利益最大化選擇壟斷信息，造成政務數(shù)據(jù)的割裂與區(qū)隔，由此加劇了“數(shù)據(jù)圍墻”的困境，阻礙了數(shù)據(jù)和信息的流動與共享。三是缺少更高層次的跨部門數(shù)據(jù)平臺。算法行政對數(shù)據(jù)收集、分析和處理能力提出了更高的要求，目前的數(shù)據(jù)平臺仍受到橫向行政部門劃分的限制，數(shù)據(jù)整合難度較大，算法技術(shù)跨越空間進行協(xié)調(diào)整合的價值在部門分割下不能得到充分實現(xiàn)。
再次，在公平性價值上存在誤區(qū)，“數(shù)字鴻溝”較突出。隨著數(shù)字技術(shù)深度介入我國基層治理領(lǐng)域，不同治理主體的數(shù)字技術(shù)獲取和應用能力尤為重要，否則會影響基層治理的成效。由于我國發(fā)展不平衡不充分，同時面臨老齡化問題，一些老年人、殘障人士等在獲取數(shù)字技術(shù)服務上存在困難。他們往往在政務服務平臺使用、網(wǎng)絡(luò)問政、社會治理、基層自治等方面參與不足，容易成為公共服務的盲區(qū)，難以充分享受到數(shù)字化發(fā)展紅利，更難以行使參與社會治理等數(shù)字平等權(quán)利，由此產(chǎn)生數(shù)字排斥、數(shù)字歧視等問題。此外，隨著新一代人工智能的傳播能力呈現(xiàn)高度的滲透性和擴展性，這將會進一步加深技術(shù)擴散過程中的“數(shù)字鴻溝”問題。以新出現(xiàn)的ChatGPT為例，由于技術(shù)使用門檻、主體素養(yǎng)差異等原因，“數(shù)字鴻溝”可能會持續(xù)加深，變成影響社會公平的治理問題。“數(shù)字鴻溝”問題深刻地體現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)應用與傳統(tǒng)治理模式之間存在的張力與沖突，應從完善治理制度等層面深入推進，實現(xiàn)數(shù)字治理的有效性。
最后，在信任價值上存在誤區(qū)，造成數(shù)字形式主義?；鶎又卫砣羝嬉蕾嚁?shù)字技術(shù)，可能會忽視實際、脫離群眾、加重基層負擔，使基層治理行為異化，導致數(shù)字形式主義在基層治理中蔓延，損害政府公信力。比如，一些基層政府為了片面追求政績，不顧經(jīng)濟實際情況，投入大量資金重復建設(shè)信息化平臺，開發(fā)各種APP，強制下載使用，使得普通干部和群眾苦不堪言。還有一些基層政府在考核工作中過度強調(diào)數(shù)字化考核的激勵，把政府數(shù)字服務能力水平機械地以各種數(shù)字指標呈現(xiàn)，對各種工作資料和數(shù)據(jù)進行過度留痕處理，用數(shù)字化達標來衡量工作的完成水平。這種過度數(shù)字化和形式主義的做法催生了“智能官僚主義”。此外，一些基層政府出于規(guī)避風險的邏輯，容易將社會治理中存在的問題歸咎于技術(shù)層面上的問題，卻回避制度、政策層面上的難點問題。算法行政的擴張放大了一些基層政府的職權(quán)與責任模糊，通過將責任推脫給中立的算法技術(shù)逃避自身責任，一些基層政府的避責空間擴大，損害公眾對政府權(quán)威的信任與認同。
數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的價值糾偏與優(yōu)化提升
第一，推動“規(guī)則制定”以明晰數(shù)字化建設(shè)的權(quán)責安排。首先，明晰數(shù)字化建設(shè)中的職責歸屬，重塑權(quán)責邊界。一方面，完善縱向政府間職責體系，根據(jù)層級政府間的權(quán)力資源和責任范圍，明確數(shù)字技術(shù)的責任歸屬，優(yōu)化基層部門在數(shù)字化治理中的職權(quán)配置，從而構(gòu)建起上下聯(lián)動、權(quán)責明確的數(shù)字化治理機制，疏解基層治理壓力。另一方面，明確橫向部門間的職能與責任范圍，通過明確各部門職能范圍，減少部門間推諉扯皮、互相卸責等行為，通過數(shù)字化信息交流平臺的升級與完善，增強部門之間協(xié)同配合的程度，形成治理合力。其次，明確界定數(shù)據(jù)責任，構(gòu)建政務數(shù)據(jù)安全責任制度與安全保障體系，明確數(shù)據(jù)收集、傳輸、使用、共享等各個環(huán)節(jié)的責任主體，保障政務數(shù)據(jù)安全流通。最后，構(gòu)建責任體系，強化制度約束。出臺履職責任清單，避免各部門之間由于權(quán)限事項過度重疊出現(xiàn)政出多門的情況，推進責任制度規(guī)則的完善，為數(shù)字政府建設(shè)提供安全有序的數(shù)字環(huán)境。
第二，加強“監(jiān)督管理”以優(yōu)化數(shù)字化建設(shè)的考核激勵。首先，推進考核標準的精準化設(shè)計，建立科學有效的考核體系。借用數(shù)字技術(shù)和算法技術(shù)推進考核標準的精準化。通過建立數(shù)據(jù)分析模型科學地制定出差異化的考核指標，根據(jù)工作屬性和工作內(nèi)容靈活制定考核標準，避免考核標準僵化、陷入數(shù)字形式主義；要將群眾滿意度、實際治理成效納入考核評價指標體系之中。其次，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)可視化功能，做好量化與追蹤工作。利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)對考核工作全過程的追蹤，記錄工作的具體環(huán)節(jié)，進行更精準的打分評估；通過量化數(shù)據(jù)衡量職責履行情況時，堅持量化考核和質(zhì)效考核相統(tǒng)一，既關(guān)注量化的數(shù)據(jù)化職責完成情況，又看重治理過程中的責任落實情況、問題解決情況，避免過度留痕導致的數(shù)字形式主義。最后，加強對考核結(jié)果的運用，形成全過程監(jiān)督鏈條?？己斯ぷ髋c晉升獎勵、督查問責、結(jié)果反饋形成閉環(huán)鏈條，根據(jù)數(shù)字化考核結(jié)果，開展相應的績效獎勵、職務晉升、糾錯問責等工作，為持續(xù)推進基層治理創(chuàng)新、提高基層治理效能注入動力。
第三，促進“協(xié)同共享”以強化數(shù)據(jù)信息的協(xié)同建設(shè)。首先，完善數(shù)據(jù)信息共享的法規(guī)建設(shè)，規(guī)定數(shù)據(jù)共享的范圍和限度，明確上下級政府間和各部門之間數(shù)字建設(shè)信息共享的責任以及義務。其次，推進協(xié)同性組織建設(shè)。在政府組織結(jié)構(gòu)上進一步推進政府間數(shù)據(jù)的開放和共享，打破數(shù)據(jù)壁壘?？v向政府間加強數(shù)據(jù)的融合和協(xié)同，上級政府利用信息、技術(shù)等優(yōu)勢為下級政府提供指導和幫助；橫向部門間加強數(shù)據(jù)的溝通和對話，全面整合各部門的業(yè)務系統(tǒng)，提高跨部門數(shù)字協(xié)同能力。再次，推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通數(shù)字服務平臺。充分發(fā)揮算法、云計算等新興技術(shù)在數(shù)字政府建設(shè)中的作用，建設(shè)更高層次的跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)平臺，以數(shù)字技術(shù)的整合優(yōu)勢突破數(shù)字壁壘，推進政府內(nèi)部高效協(xié)同。最后，培養(yǎng)開放共享的組織文化，樹立共享合作意識，破除部門主義思維，拆除“數(shù)據(jù)圍墻”，在數(shù)據(jù)共享中實現(xiàn)合作共贏。
第四，加強“公開透明”以打造公眾需求導向的數(shù)字技術(shù)平臺。首先，推進數(shù)據(jù)開放與共享，縮小“數(shù)字鴻溝”。通過數(shù)字化技術(shù)平臺，推進政府內(nèi)部數(shù)據(jù)進行開放高效的流動，通過數(shù)據(jù)的開放性和共享性有效彌合層級之間、部門之間、地區(qū)之間的“數(shù)字鴻溝”。其次，建設(shè)透明性數(shù)字平臺，構(gòu)建高效行政系統(tǒng)。通過數(shù)據(jù)的信息整合、透明、留痕等特質(zhì)，防止“智能官僚主義”滋生，營造良好的政治生態(tài)。充分發(fā)揮新一代人工智能技術(shù)高速計算、擅長交互的優(yōu)勢，通過算法的高速計算與處理提高政民溝通的速度和質(zhì)量，有效降低行政溝通成本與行政負擔，優(yōu)化公共服務體驗。最后，提高政府的互動回應能力。政府回應能力的提高是提升政府信任的重要方式，要充分利用數(shù)字平臺優(yōu)勢增強與公眾的互動交流。在數(shù)字服務平臺建設(shè)中，以滿足公眾多樣化、個性化需求為目標，立足公眾對更便捷、高效的公共服務的需求，打造公平公正、聯(lián)動互通的服務平臺，在技術(shù)賦能治理過程中凸顯人文關(guān)懷。
第五，促進“包容開放”以吸納多元主體參與和融合。大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)、人工智能在政府部門大力推廣和應用，已逐漸擴展至基層社會。在數(shù)字時代背景下，數(shù)據(jù)的開發(fā)、決策、開放、利用等都離不開政府、市場、社會等大數(shù)據(jù)利益相關(guān)主體之間的參與和合作。一方面，可以加強政企協(xié)作，充分利用市場資金和先進技術(shù)，鼓勵科技企業(yè)將算法技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等科技成果應用到數(shù)字政府的建設(shè)。另一方面，積極吸引社會組織、科研機構(gòu)、高校參與數(shù)字治理過程，充分發(fā)揮其專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢。此外，應均衡不同主體（尤其是數(shù)字技能不足人群）的利益，以實現(xiàn)多元主體共享紅利。比如，彌合“數(shù)字鴻溝”，推進各類公共服務數(shù)字適老化和無障礙化改造。在醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務等重點領(lǐng)域為老年人等數(shù)字技能不足人群提供便捷的智慧化產(chǎn)品和服務，鼓勵社會科技企業(yè)開發(fā)適合老年群體和殘障人士的智慧服務系統(tǒng)。加強對數(shù)字技能不足人群的數(shù)字技能教育和培訓，借助基層黨組織、街道、社區(qū)、村（居）委會的服務力量為數(shù)字技能不足人群普及互聯(lián)網(wǎng)知識、進行信息化培訓，提升數(shù)字技術(shù)使用能力。
（作者為中南大學公共管理學院公共管理系教授、中南大學地方治理研究院副院長兼秘書長）
【注：本文系國家自然科學基金面上項目（項目編號：72374223）和湖南省教育廳重點項目（項目編號：22A0009）階段性成果】
【參考文獻】
①張現(xiàn)洪：《技術(shù)治理與治理技術(shù)的悖論與迷思》，《浙江學刊》，2019年第1期。
②朱美寧、石慧榮：《從有界到跨界：數(shù)字時代政府組織變革新趨向》，《學海》，2022年第3期。
③胡衛(wèi)衛(wèi)、陳建平、趙曉峰：《技術(shù)賦能何以變成技術(shù)負能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，《電子政務》，2021年第4期。
責編/于洪清 美編/王夢雅
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