【摘要】經(jīng)過20多年的發(fā)展，耕地占補平衡制度已經(jīng)形成了相對規(guī)范的政策體系和實施程序。生態(tài)文明建設、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以及空間治理現(xiàn)代化等目標對耕地占補平衡制度提出了一系列新要求。針對多地類的流進流出建立“大占補”的耕地占補平衡新機制，改善“以補定占”原則下的激勵與約束機制，健全耕地占補平衡管理的政策體系，提升耕地占補平衡工作全生命周期管理能力等，成為當前和未來一段時期改革完善耕地占補平衡制度的重點。
【關鍵詞】耕地保護 耕地占補平衡制度 “大占補” 以補定占
【中圖分類號】F323.211 【文獻標識碼】A
《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出：“改革完善耕地占補平衡制度，堅持‘以補定占’，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限。”耕地占補平衡中的“占”，不僅包括建設占用耕地，也包括農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整占用耕地，還包括違法違規(guī)占用耕地；“補”即補充新耕地的內(nèi)涵也要做相應完善調(diào)整。耕地占補平衡意味著耕地數(shù)量不因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等建設占用而減少。同時，耕地占補平衡的內(nèi)涵也隨著管理實踐的發(fā)展而越來越豐富完善。
耕地占補平衡制度的理念及其變化
從1997年中共中央、國務院印發(fā)的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》首次提出各省(自治區(qū)、直轄市)保持耕地總量動態(tài)平衡的要求至今，耕地占補平衡制度就一直是我國保護耕地和保障國家糧食安全的關鍵政策，在確保耕地總量守住“18億畝耕地紅線”方面發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國土綠化等仍不可避免地要占用耕地，加上耕地后備資源愈發(fā)稀缺，實踐中滿足耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體的平衡的壓力越來越大。壓力的增加不僅威脅到糧食安全，還有可能會影響我國整體的或局部地區(qū)的經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，只有進一步改革完善耕地占補平衡制度，擴大并規(guī)范耕地占補平衡的范疇，才能真正穩(wěn)住耕地總量、優(yōu)化耕地布局以及壓實地方保護責任等，進而確保耕地保護目標的實現(xiàn)。
耕地保護和占補平衡作為國土空間治理的重要組成部分，其理念和方法等都在發(fā)生深刻變革。雖然從發(fā)展歷程看，耕地占補平衡制度已經(jīng)經(jīng)歷了很多變化，比如，從關注數(shù)量平衡到同時關注質(zhì)量平衡，再到進一步重視生態(tài)平衡，但一直以來該項制度主要是圍繞建設占用耕地而制定補償目標和舉措。在堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理理念的指引下，耕地保護需要跳出單一資源的保護理念和管理模式，將其置于各類自然資源共同構(gòu)成的自然系統(tǒng)和國土空間中去保護和管理。
因此，現(xiàn)階段完善耕地占補平衡制度，需要以更加系統(tǒng)、協(xié)同的視野審視耕地占補平衡政策的改進，即通過優(yōu)化各類國土空間布局使其更加符合自然地理格局，從而更好地實現(xiàn)耕地三位一體保護和占補平衡。耕地占補平衡制度需要適應國土空間中不同類型農(nóng)用地資源相互依賴、相互影響的自然規(guī)律，統(tǒng)籌實現(xiàn)耕地保護和占補平衡。比如，需要在建設占用耕地的占補平衡之外，進一步重視農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的平衡，以及耕地與林地、草地和濕地等多種地類用途之間流進流出的平衡。可見，將耕地占補平衡擴大到需要對更多地類占用耕地都進行補償?shù)囊?，不僅意味著耕地占補平衡的要求在變高，也意味著補充耕地的理念在變化。
為此，耕地占補平衡制度還需要進一步完善具體操作方法來匹配上述理念的變化。一方面需要做好嚴控新增、盤活存量、嚴格執(zhí)法等環(huán)節(jié)的政策協(xié)同創(chuàng)新，以更為科學的激勵和約束機制完善耕地占補平衡政策，促進耕地宏觀格局穩(wěn)定、微觀布局優(yōu)化；另一方面需要推動實現(xiàn)耕地保護治理能力的現(xiàn)代化，尤其是避免在地類調(diào)查、空間規(guī)劃和用途管制、占補平衡項目實施、執(zhí)法監(jiān)督、經(jīng)濟獎懲等環(huán)節(jié)出現(xiàn)因為管理標準或部門職能的不銜接而降低管理效率等問題。這些新理念、新要求和新方法的提出，既源于當前耕地占補平衡制度面臨的新挑戰(zhàn)，也因需要主動回應新補充的耕地要能夠?qū)崿F(xiàn)長期穩(wěn)定高效利用，即耕地保護要滿足可持續(xù)性的要求。
耕地占補平衡制度面臨的新挑戰(zhàn)
首先，多種地類與耕地之間的流進流出。從第二次全國土地調(diào)查（以2009年12月31日為成果統(tǒng)一時點）到第三次全國國土調(diào)查（以2019年12月31日為成果統(tǒng)一時點）的10年間，全國耕地面積減少了1.13億畝，減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)建設。其中，全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地和湖泊等生態(tài)功能較強的地類，但同時又有2.17億畝同類地類流回耕地。另外，第三次全國國土調(diào)查發(fā)現(xiàn)有超過880萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，而同時又發(fā)現(xiàn)有1.8億畝坡度25度以下的耕地上種了樹，其中有超過6200萬畝是坡度2度以下的平地。
上述耕地與多種地類之間的流進流出，說明傳統(tǒng)的耕地占補平衡政策面臨資源配置效率下降的困境。一方面，傳統(tǒng)的耕地占補平衡過于關注建設用地占用耕地，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和生態(tài)建設占用耕地則相對忽視，導致耕地總量持續(xù)下降。另一方面，耕地與其他地類之間的流進流出，雖然耕地總量沒有減少，但在空間布局上引發(fā)了顯著變化，比如“林地下山”“耕地上山”以及耕地的細碎化。如果流進流出后的土地用途結(jié)構(gòu)和布局不符合自然地理格局的條件，這種變化不僅會威脅到糧食安全，還會削弱自然資源的生態(tài)服務能力。比如，林業(yè)作物會在一定程度上破壞耕地的耕作層，還會消耗大量的水分，導致土壤干燥，使其易受風、水等自然力量侵蝕，致使耕地地力條件下降，對耕地生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆的破壞。
可見，傳統(tǒng)耕地占補平衡政策存在有待改進之處。一是政策主要針對建設占用耕地，忽略了其他地類流進流出的協(xié)同治理；二是政策執(zhí)行一般重視耕地占補平衡的結(jié)果，忽略了空間布局的變化對糧食生產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定可能造成的不利影響。這種相對獨立運行的行政邏輯和只對結(jié)果考核的要求，會引起耕地總量和質(zhì)量的下降，以及生態(tài)服務功能的減弱。
其次，耕地保護機會成本可能會引致“理性”行為。耕地占補平衡的成本不僅涉及開發(fā)整理復墾耕地的成本、滿足相應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的成本，還涉及與全社會整體利益有關的環(huán)境變化成本，以及顯著的機會成本（即各類主體因保護或補充耕地而不得不放棄“非農(nóng)”“非糧”利用的機會成本）。當前更需要重點關注的是機會成本的問題。
當農(nóng)民、村集體或經(jīng)營主體放棄種植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物，或必須嚴格遵守耕地“非農(nóng)化”的各種限制性條件，意味著他們放棄了獲取更高經(jīng)濟收益的機會。比如，國家發(fā)展和改革委員會價格司出版的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2022》顯示，2021年我國三種主要糧食作物（稻谷、小麥、玉米）的畝均凈利潤為116.82元，兩種主要油料作物（花生、油菜籽）的畝均凈利潤為121.53元，七種主要蔬菜作物（西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯）的畝均凈利潤為3669.24元，水果（主要以柑為例）的畝均凈利潤為2818.95元。主要糧食作物的畝均種植收益遠低于主要蔬菜作物和水果，也低于主要油料作物。這種成本收益情形嚴重影響了農(nóng)民種糧積極性。
因此，在強制限定耕地用途不得改變的情形下，耕地撂荒成為農(nóng)民的一種選擇，即撂荒更劃算。而且這種現(xiàn)象在近年來更為普遍。比如，2023年全國糧食畝均產(chǎn)量是390公斤，按照2023年12月底的收購價格（比如，小麥2.87元/公斤，稻類2.85元/公斤），扣除每畝千元左右的總成本（含生產(chǎn)成本和土地成本）①，種糧主體的純利潤顯然不高?？梢?，對于農(nóng)民來說，如果不允許耕地“非糧化”經(jīng)營，撂荒并從事非農(nóng)就業(yè)在一定程度上就成為農(nóng)民的一種選擇。當然，一些具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民可以將耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給外來農(nóng)戶、種糧大戶或其他市場主體，但根據(jù)筆者對浙贛閩鄂粵桂等南方地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于耕地坡度高、位置散以及種糧利潤不高等原因，一些地方的土地流轉(zhuǎn)市場并不活躍。尤其在坡地或零散地等不利于機械化耕作的地方，撂荒現(xiàn)象相對普遍。耕地撂荒的存在，本質(zhì)上就是現(xiàn)階段耕地用途面臨著過高機會成本的體現(xiàn)。
另外，有的地方基層政府并未充分履行主動承擔耕地保護的責任。實施耕地占補平衡政策需要新增耕地，意味著新增耕地所在地承擔著額外的機會成本。自上而下監(jiān)督實施的耕地占補平衡政策，更重視全域或整體的占補在結(jié)果上的平衡，很難全面考慮不同地區(qū)自然資源稟賦的差異性及經(jīng)濟社會發(fā)展面臨機會成本的不同。
筆者自2015年以來對浙閩粵瓊等地的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在南方部分省份，耕地（水田）占補平衡指標在官方交易平臺上每畝超過40萬元。這也解釋了當自然稟賦的差異性影響越來越大和發(fā)展的機會成本越來越高時，不同地方對保護和發(fā)展的態(tài)度出現(xiàn)較大差異的原因。當有的地方政府認為機會成本太高時，就會存在耕地保護意識不強的問題，進而出現(xiàn)違規(guī)違法占用耕地的現(xiàn)象。因此，在完善耕地保護和占補平衡制度時需要全面考慮不同地區(qū)之間的效率和公平，通過制定科學合理的補償和激勵機制，妥善解決實踐中出現(xiàn)的問題。
再次，科學管理對政策實施提出了新要求。近年來的耕地占補平衡管理實踐對耕地的內(nèi)涵標準、管理方式和激勵機制等提出了更高要求。
耕地占補平衡實踐面臨的第一個管理難題是界定耕地內(nèi)涵和地類標準。實踐中出現(xiàn)了諸如永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、長期穩(wěn)定利用耕地、耕地后備資源、非傳統(tǒng)耕地等與耕地相關的不同概念。這些概念雖然都指向耕地，但在內(nèi)涵上卻不盡相同。這容易造成耕地占補平衡制度在實際執(zhí)行過程中面臨地類認定困難或混淆的問題。從管理環(huán)節(jié)中最基礎的地類調(diào)查來看，地類標準存在不統(tǒng)一或不斷變化的情況。比如，在第二次全國土地調(diào)查期間，暫時種植蔬菜、果樹或用于養(yǎng)殖的土地仍被歸類為耕地，而在第三次全國國土調(diào)查時，根據(jù)“所見即所得”的原則，這些用途的土地被劃歸為非耕地類別，即林地或坑塘水面。這種變化使得實踐中農(nóng)用地地類認定變得復雜且易混淆。類似的還有耕地上種植的林木達到一定郁閉度后就需要重新劃分為林地，這容易造成基礎數(shù)據(jù)和地類認定標準的不統(tǒng)一。
耕地占補平衡實踐面臨的第二個管理難題是傳統(tǒng)耕地占補平衡制度在項目層面“算小賬”，即采取將占用耕地項目與補充耕地項目掛鉤后報批的方式。這是指在耕地占補平衡制度的規(guī)范性實施流程中，某一建設項目占用耕地，必須與政府的耕地補充儲備庫中的補充耕地項目相掛鉤，作為該建設項目用地報批的要件之一。這種“算小賬”的管理方式，雖然能夠保障上級政府按項目或批次對下級政府補充耕地的任務進行規(guī)范管控，但這種做法面臨著兩個方面的挑戰(zhàn)。一是補充耕地一般先儲備入庫，直到建設占用的項目需報批時才進行關聯(lián)，確認“數(shù)量相等、質(zhì)量相當”要求，這種管理方式導致有的地方過于關注數(shù)據(jù)庫中的數(shù)字，相對忽略耕地的位置、質(zhì)量和后續(xù)管護和監(jiān)督，導致現(xiàn)實中出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”“占近補遠”“占整補散”等現(xiàn)象。而且更重要的是，補充的耕地質(zhì)量下降、細碎化和耕作條件變差等，會進一步增加糧食生產(chǎn)等耕作成本和監(jiān)管成本。二是占用耕地的建設項目一般僅需繳納相應費用即可滿足補充耕地的要求。這種制度設計雖然能確保落實耕地占補平衡的成本投入，即政府通過收費并代為履行耕地補償義務，但本質(zhì)上卻造成實際占用耕地的責任主體在保護耕地觀念上的扭曲，比如這些責任主體可能會認為占用耕地可通過支付經(jīng)濟補償來規(guī)避責任，忽視了耕地占補平衡制度的本質(zhì)目的是為了保障國家糧食安全和耕地系統(tǒng)的穩(wěn)定，而不是為占用耕地提供可能。
耕地占補平衡實踐面臨的第三個管理難題是激勵機制不足。雖然2018年國務院辦公廳印發(fā)了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》等政策文件，但實踐中仍然在一定程度上存在激勵性不足和監(jiān)管不嚴的問題。目前的考核體系是以約束性為主，對于激發(fā)地方政府的積極性、發(fā)揮全社會的協(xié)同保護能力，相應的激勵措施還有待加強。并且目前有的地方上級政府對下級政府的耕地保護行為的監(jiān)管效果還有一定的提升空間。另外，耕地占補平衡項目在工程實施過程中涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多個部門的管理。但由于缺乏有效的激勵機制，各部門協(xié)同性不足，影響了耕地占補平衡制度的整體效果。比如，水利、交通部門的溝渠道路建設與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)田排水系統(tǒng)的不匹配，可能會造成補充耕地后續(xù)耕作問題等。
最后，耕地保護需要做好不同目標之間的協(xié)同管理。一是耕地占補平衡需要統(tǒng)籌好發(fā)展與保護的關系。耕地保護和占補平衡在本質(zhì)上是發(fā)展觀的議題。耕地“非農(nóng)化”“非糧化”一般會面臨三個階段的旨向變化，即先是犧牲耕地換取經(jīng)濟發(fā)展，然后是既要保護耕地又要經(jīng)濟發(fā)展，最后是保護好耕地就是發(fā)展好經(jīng)濟?，F(xiàn)階段的耕地占補平衡仍然面臨需要走出第一個階段和第二個階段的問題。如何推動耕地保護邁入第三個階段，是對耕地保護發(fā)展理念提出的新要求。
二是耕地占補平衡需要做好不同主體之間的利益統(tǒng)籌。耕地保護過程中，政府重視并鼓勵農(nóng)民種植糧食作物，而農(nóng)民則更關注經(jīng)濟效益，在種植作物類型選擇、農(nóng)藥化肥投入量等方面可能會做出與耕地保護目標相偏離的行為。類似地，我國以糧食自給率、耕地產(chǎn)能等作為保障糧食安全的基本目標，同時地方政府還面臨經(jīng)濟發(fā)展的競爭壓力，這在一定程度上可能會弱化地方政府對耕地保護尤其是耕地生產(chǎn)能力保護的激勵。協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益和沖突，是耕地保護對做好成本共擔和收益共享提出的新要求。
三是耕地占補平衡需要做好耕地不同功能之間的統(tǒng)籌工作。耕地的數(shù)量和產(chǎn)能平衡強調(diào)的是糧食生產(chǎn)功能，而鼓勵輪作休耕、間作套種等則重視的是耕地的生態(tài)穩(wěn)定功能。耕地的糧食生產(chǎn)功能和生態(tài)穩(wěn)定功能之間存在張力。類似的，保持耕地地上、地下的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能，就要求減少灌溉用水以節(jié)約水資源、降低農(nóng)藥化肥使用量以推動綠色發(fā)展，而這些要求與集約高產(chǎn)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相矛盾。另外，耕地占補平衡中若以林地和園地等作為補充耕地來源，雖然實現(xiàn)了數(shù)量平衡目標，但也影響了生態(tài)穩(wěn)定功能。平衡好耕地不同功能，是耕地保護對優(yōu)化資源配置效率提出的新要求。
耕地占補平衡制度前瞻
第一，推動面向“大占補”的政策創(chuàng)新。“大占補”是指將以往非農(nóng)建設占用耕地落實耕地占補平衡制度擴展到各類占用耕地均要落實耕地占補平衡制度，即由非農(nóng)建設占用的“小占補”變?yōu)楦黝愓加玫?ldquo;大占補”。在“小占補”實施過程中，耕地與其他地類之間的“流進流出”可能會造成耕地總量下降、質(zhì)量降低和生態(tài)受損等不良后果。這些負面影響與“小占補”實施中耕地內(nèi)涵不清、地類混淆、后備資源條件差以及布局不合理有關。因此，推動“大占補”的耕地占補平衡制度創(chuàng)新勢在必行。
一是重新界定耕地內(nèi)涵，拓展耕地保護和占補地類的范圍。現(xiàn)階段耕地內(nèi)涵正在發(fā)生變化，耕地占補平衡制度可以不再局限于傳統(tǒng)的耕地后備資源，而是擴展到可恢復耕地、非傳統(tǒng)耕地等地類?？苫謴透厥侵改壳皼]有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但具有潛在農(nóng)業(yè)價值，可以在采取一定措施后恢復為農(nóng)業(yè)用地的土地，例如能夠轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)質(zhì)耕地的園地等；非傳統(tǒng)耕地是指經(jīng)過改造可以用來進行耕種的土地，比如鹽堿地。非傳統(tǒng)耕地開發(fā)利用通常出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)土地稀缺或者無法滿足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的條件下，比如被用來在城市或建筑物中發(fā)展立體農(nóng)業(yè)，或在沙漠和鹽堿地發(fā)展設施農(nóng)業(yè)等。這些耕地內(nèi)涵的變化，能夠進一步拓寬補充耕地來源，實現(xiàn)“藏糧于技”。比如，可以將鹽堿地綜合改造利用、其他農(nóng)用地的用途變化、低效閑置建設用地復墾等納入新增耕地來源，甚至還可以通過引進耕作新方法和新技術(shù)等，從而將在特定環(huán)境條件下能夠適應耕作的土地作為耕地來源，并提高耕地利用效率。
二是將“進出平衡”納入耕地占補平衡制度（即實施“大占補”政策），確保不同地類與耕地之間的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)規(guī)范管理。推動“大占補”最主要的原因就是種糧收益不足導致耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴重，亟需將此類現(xiàn)象納入規(guī)范管理。對于將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地或農(nóng)業(yè)設施用地等行為，需要實施年度“進出平衡”政策。即除非因國家安排的生態(tài)退耕、自然災害或其他不可避免的因素，將耕地轉(zhuǎn)換為林地、草地、園地等用途時，地方政府需要通過農(nóng)用地整治等方式來補足等量等質(zhì)的耕地。其中，需要重視通過“林耕置換”的方式，破解因長期以來耕地占補平衡造成的陡坡耕地、平原林地碎片化布局等功能性錯位問題。因為一方面山區(qū)陡坡耕地耕作層貧瘠、水源沒有保障、山區(qū)移民“空心化”等因素，導致陡坡耕地少有人種、種不好、收益低，另一方面夾雜在平原耕地間的林地，在一定程度上，因林地保護政策，當?shù)匕傩詹荒芸场⒉荒苡?，更不能從事糧食生產(chǎn)。“林耕置換”通過優(yōu)化陡坡耕地與平原林地空間布局，巧妙的在二者之間搭建起“置換”的橋梁，逐步推進“耕地下山、林地上山”，推動耕地和林地實現(xiàn)集中連片、規(guī)?；?jīng)營。此舉既能保證陡坡農(nóng)用地和平原林地兩方面資源得到充分開發(fā)和利用，又能保障林地耕地數(shù)量、質(zhì)量雙提升、布局更優(yōu)化。
三是現(xiàn)階段需要尤其重視對建設占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和非法違規(guī)占用耕地的補充。對于建設用地占用的補充，需要對耕地占補平衡從偏向數(shù)量和質(zhì)量的平衡轉(zhuǎn)向更加注重空間布局的平衡，確保在空間布局、生產(chǎn)能力和農(nóng)田生態(tài)功能上都得到實質(zhì)性補充和提升，尤其是能夠滿足機械化耕作對田塊大小規(guī)模、田面平整、邊界齊整的要求。對于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的補充，需要避免政策實施被人為割裂，避免不同職能部門獨立實行耕地、林地、草地等不同資源的耕地占補平衡政策，確保耕地和其他資源的利用符合自然地理格局和生態(tài)系統(tǒng)整體性要求。在空間治理上，還需要緩解耕地與不同用途空間的競爭壓力，增強各類空間的和諧共生能力。這里的緩解空間競爭壓力是指在處理好除耕地補充與建設占用耕地以外，還需要處理好耕地減少與生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整退耕、農(nóng)田重度污染退耕等的關系。提升以耕地為核心的多元農(nóng)用地空間的共生共榮可持續(xù)發(fā)展能力，加強對耕地生態(tài)服務功能的保護修復，促進耕地主導區(qū)的人文景觀建設、生態(tài)產(chǎn)品供給能力和綠色發(fā)展水平穩(wěn)步提升。對于非法違規(guī)占用耕地的補充，則需要做好與執(zhí)法部門的對接工作，提升此類耕地占補平衡管理能力和加強配套政策建設。
第二，堅持“以補定占”的總量動態(tài)平衡。耕地占補平衡，實際上經(jīng)歷了從早期階段在一定行政轄區(qū)內(nèi)的總量動態(tài)平衡，轉(zhuǎn)為更為嚴格的以項目制為特征的“占一補一”“先補后占”的占補平衡?，F(xiàn)階段國家提出耕地占補平衡制度要堅持“以補定占”，在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限。這是將耕地占補平衡制度從項目制重新向新的總量動態(tài)平衡機制的轉(zhuǎn)型，目的是回應有的省份實際耕地保有量已經(jīng)高于國土空間規(guī)劃目標期耕地保有量目標等新現(xiàn)象，提高耕地占補平衡制度的實施效果和監(jiān)管效能。實踐中除了做好“以補定占”外，還需要關注三個方面的機制創(chuàng)新。
一是完善耕地占補平衡制度。遵循“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的原則，建立嚴格的總量管理體系。這包括對跨省域補充耕地規(guī)模的嚴格控制和省域內(nèi)補充耕地指標的嚴格管理。做好補充耕地指標調(diào)劑的省級管理機制建設。補充耕地還要能實現(xiàn)長期穩(wěn)定高效利用，用于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。這就需要制定嚴格的、易于實踐操作的耕地質(zhì)量標準，確保補充的耕地達到一定的質(zhì)量水平。
二是統(tǒng)籌優(yōu)化經(jīng)濟補償機制。綜合考慮不同地區(qū)自然地理特征和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平，運用耕地保護補償機制提高經(jīng)濟運行效率和實現(xiàn)公平。需要將短期經(jīng)濟效益與長遠的社會、生態(tài)和戰(zhàn)略考量相結(jié)合，通過法律、技術(shù)和經(jīng)濟等多種手段，引導耕地保護和占補平衡的有效實施。確保耕地占用方和補充方在成本和收益方面的公平性和效率。此外，需要強調(diào)耕地占用主體對補充耕地應負的主體責任，并確保補充耕地費用?？钣糜诟乇Ｗo及質(zhì)量提升，從而形成正確的耕地保護責任意識。
三是調(diào)整管理方式與責任機制。推動從傳統(tǒng)耕地占補平衡的項目制向區(qū)域及年度動態(tài)平衡制轉(zhuǎn)變，避免耕地面積細碎化和利用效率降低等問題，并為耕地保護多元治理和市場機制創(chuàng)新提供條件。需要貫徹《中華人民共和國糧食安全保障法》的要求，加強針對省級行政單位年度耕地總量動態(tài)變化的監(jiān)管考核。
第三，提升耕地占補平衡工作全生命周期管理能力。現(xiàn)階段亟需從耕地保護業(yè)務全鏈條管理入手，形成系統(tǒng)完備、銜接配套的耕地占補平衡制度管理過程。
一是通過實行全鏈條管理，推動解決耕地占補平衡制度在不同環(huán)節(jié)遇到的協(xié)同難題。全鏈條管理涉及從規(guī)劃落地到用途管制、地類變更，再到耕地占補平衡和執(zhí)法監(jiān)督，以及經(jīng)濟獎懲等各個環(huán)節(jié)。實踐中遇到耕地占補平衡的特殊情況時，可能會面臨缺乏可依循的法規(guī)或政策的問題。例如，在恢復耕地、實施“大占補”政策的過程中，當?shù)貕K現(xiàn)狀為林地但調(diào)查數(shù)據(jù)為耕地時，如何認定和糾正此類問題不僅涉及規(guī)章制度的完善，還涉及部門之間的協(xié)同。但此類問題亟需解決，否則會造成公眾對政府管理能力的質(zhì)疑。另外，對于跨部門協(xié)同的問題，需要建立健全自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利等跨部門的協(xié)同機制，采取諸如共同參與制定統(tǒng)一的政策及標準，建立信息共享機制，聯(lián)合開展規(guī)劃、評估和執(zhí)法監(jiān)督等管理措施。
二是耕地占補平衡制度需要重視差異化管理。對于已經(jīng)提前落實保護責任的省份，耕地占補平衡審批可以實行更科學的簡化程序。另外，差異化管理還需要考慮跨行政區(qū)、生態(tài)區(qū)的大范圍的條件差異，在實踐中不斷探索更高水平、更公平、更高效率的耕地占補平衡政策，如南北省份在耕地流出和恢復方面的稟賦和能力差異，以及歷史上不同地區(qū)耕地保護政策的執(zhí)行情況等。
三是健全耕地占補平衡制度的責任機制。明確責任主體及其具體責任至關重要。現(xiàn)階段亟需基于“三區(qū)三線”劃定成果，將各類占用耕地行為納入統(tǒng)一管理，建立以耕地總量動態(tài)平衡為核心的新機制。強調(diào)省級政府在區(qū)域耕地保護中的主體責任，規(guī)范并逐步停止跨省域補充耕地的現(xiàn)象，嚴格管理省域內(nèi)補充耕地指標的有償調(diào)劑等。此舉有利于預防、糾正并杜絕單純依賴補充耕地指標的問題。
第四，建立健全耕地占補平衡制度的配套政策?，F(xiàn)階段耕地占補平衡制度改革需要進一步完善耕地質(zhì)量驗收制度、加強執(zhí)法監(jiān)督、優(yōu)化經(jīng)濟獎懲機制等配套政策。
一是推進耕地占補平衡管理機制的改革。目前國家已經(jīng)在改進建設占用耕地的占補平衡管控方式上采取了新舉措，比如明確改進優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設項目用地組卷報批程序，此舉是對土地利用年度計劃和耕地占補平衡嚴控政策的調(diào)整，與前述“大占補”“以補定占”等改革有關系。這些改革對改進年度變更調(diào)查政策、壓實地方責任等配套政策提出了新要求。
二是完善補充耕地質(zhì)量驗收制度。為了確保耕地保護取得實效，需要健全補充耕地質(zhì)量驗收制度，并強化剛性約束。同時，需要完善后續(xù)的管護和再評價機制，以確保耕地補充質(zhì)量相當、生態(tài)安全。另外，也需要加強高標準農(nóng)田建設，優(yōu)先把具有自然優(yōu)勢的地區(qū)的耕地建設為高標準農(nóng)田。
三是建立健全耕地保護經(jīng)濟獎懲機制。對于歷史上承擔了更多耕地保護任務的省份與那些存在缺口的省份，需要建立更合理的、公平高效的考核及獎懲機制。比如，為推動南方地區(qū)逐漸恢復耕地，禁止出現(xiàn)更多“南占北補”等現(xiàn)象，需要健全相應的補償機制和實施路徑。同時，還需要逐步停止各類跨省指標交易。未來只將跨省的耕地占補平衡指標調(diào)劑用于支持特定地區(qū)的發(fā)展，如支持青海和西藏等地的加快發(fā)展。
四是強化對耕地保護的執(zhí)法監(jiān)督和考核力度。進一步完善補充耕地責任的界定、補充耕地的來源和質(zhì)量標準、具體程序和監(jiān)督機制、行政執(zhí)法等政策體系。推動建立健全全社會主動協(xié)同的耕地保護新機制。建議建立“國家+省級”考核體系，壓實耕地保護責任，完善耕地保護責任目標考核制度。全面落實耕地保護黨政同責，國家每年對省級黨委和政府進行考核，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”。省級黨委和政府對本省域內(nèi)耕地保護負總責，對省內(nèi)各級黨委和政府進行嚴格考核。
（作者分別為浙江大學公共管理學院副院長、浙江大學求是特聘教授；自然資源部國土整治中心研究員）
【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革重大問題研究”（項目編號：20JZD013）和國家社會科學基金重大項目“促進人與自然和諧共生的自然資源管理機制創(chuàng)新”（項目編號：23VRC022）的成果】
【注釋】
①比如，三種糧食作物的畝均成本在2016年—2021年期間都超過1000元；兩種油料對應時期的畝均成本也都超過1000元。數(shù)據(jù)來源于：國家發(fā)展和改革委員會價格司：《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2022》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2022年，第3、30頁。
責編/謝帥 美編/楊玲玲
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。
