【摘要】堅(jiān)持改革與法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)是機(jī)構(gòu)改革的重要經(jīng)驗(yàn)。法治在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮著不可替代的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。黨的十八大以來(lái)的機(jī)構(gòu)改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，聚焦于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、不斷加強(qiáng)組織法律法規(guī)的立改廢釋，有力推行組織信息公開(kāi)制度，使機(jī)構(gòu)改革在法治軌道上發(fā)展，更好地適應(yīng)黨和國(guó)家發(fā)展的需要。隨著全面依法治國(guó)的縱深推進(jìn)，法治與機(jī)構(gòu)改革之間形成了良性的互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革不斷取得新進(jìn)展，在整合機(jī)構(gòu)職能、優(yōu)化職能配置等方面取得了新成果。
【關(guān)鍵詞】法治 機(jī)構(gòu)改革 全面依法治國(guó) 習(xí)近平法治思想 【中圖分類號(hào)】D920.0
【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2024年5月23日，習(xí)近平總書(shū)記在山東省濟(jì)南市主持召開(kāi)企業(yè)和專家座談會(huì)并發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)一步全面深化改革，要緊扣推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化這個(gè)主題，突出改革重點(diǎn)，把牢價(jià)值取向，講求方式方法，為完成中心任務(wù)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)增添動(dòng)力。”法治在機(jī)構(gòu)改革中發(fā)揮著不可替代的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。正如習(xí)近平總書(shū)記2019年7月在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上指出“堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)”，作為我國(guó)在機(jī)構(gòu)改革中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。法治思維對(duì)機(jī)構(gòu)改革具有指引作用，機(jī)構(gòu)改革要與全面依法治國(guó)相結(jié)合，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)。法治方式對(duì)機(jī)構(gòu)改革具有推動(dòng)和保障作用，一方面運(yùn)用民主集中制的方式，在充分吸收各方經(jīng)驗(yàn)建議的基礎(chǔ)上制定機(jī)構(gòu)改革方案，助推機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能配置更加合理和高效；另一方面積極進(jìn)行法律法規(guī)的立改廢釋工作，將機(jī)構(gòu)改革的成果予以固定。
機(jī)構(gòu)改革在法治軌道上有序推進(jìn)
習(xí)近平總書(shū)記指出：“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之兩輪。”對(duì)于機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，一方面要確保改革方案的民主性、科學(xué)性，另一方面要保障改革方案行之有效、違之有責(zé)。改革是解決機(jī)構(gòu)職能重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的重要方式，而法治能夠?yàn)楦母锾峁﹥r(jià)值指引，保障改革方案順利實(shí)施并確保改革見(jiàn)效。
法治為改革提供價(jià)值指引。在法治軌道上推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，就是在遵循憲法法律的基礎(chǔ)上，落實(shí)中央的頂層設(shè)計(jì)并緊密契合機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的實(shí)踐，尊重法治規(guī)律、運(yùn)用法治思維，體現(xiàn)法治價(jià)值觀，并將其貫穿于機(jī)構(gòu)改革的全過(guò)程。首先，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠凝聚改革的共識(shí)、調(diào)動(dòng)各個(gè)方面對(duì)于機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能調(diào)整的積極性，最大程度地發(fā)揮制度體制機(jī)制的優(yōu)越性，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的順利實(shí)施。其次，機(jī)構(gòu)改革必須以人民為中心，以人民為中心是全面依法治國(guó)的根本立場(chǎng)。機(jī)構(gòu)改革要反映人民的需求，同時(shí)為人民當(dāng)家作主提供組織支持。最后，機(jī)構(gòu)改革以精簡(jiǎn)效能為重要的追求?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二十七條第一款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則”。精簡(jiǎn)效能要求國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相匹配，用最少的投入獲得最大的收益。在機(jī)構(gòu)改革中，推進(jìn)將黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)中職能重疊的機(jī)關(guān)之間職責(zé)進(jìn)行整合，通過(guò)合署辦公、合并設(shè)立的方式減少重疊的機(jī)構(gòu)，就是精簡(jiǎn)效能的重要體現(xiàn)。
法治規(guī)范機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行。一方面，任何機(jī)構(gòu)改革都不能以犧牲法治的權(quán)威性為代價(jià)，重大的改革內(nèi)容必須符合憲法和法律的規(guī)定。機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容需要合乎實(shí)質(zhì)法治的要求，在法治體系內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)改革，越是重大的改革內(nèi)容，越是需要法治的規(guī)范，只有通過(guò)法治的檢視，才能最大程度上確保機(jī)構(gòu)改革的方向和內(nèi)容的正確性。另一方面，機(jī)構(gòu)改革需要遵守法定程序。程序正義是法治的必然要求，只有遵守程序正義，才能實(shí)現(xiàn)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的有機(jī)統(tǒng)一。在機(jī)構(gòu)改革中遵循程序正義要求機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容要經(jīng)過(guò)民主集中的討論才能實(shí)行，機(jī)構(gòu)改革不是黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部事項(xiàng)，國(guó)家機(jī)構(gòu)的改變會(huì)影響社會(huì)治理的方方面面，廣泛的調(diào)研討論能夠調(diào)動(dòng)各方的積極性，促使機(jī)構(gòu)改革方案更加科學(xué)合理。民主集中制保護(hù)了民主的討論，也最大程度上避免了議而不決的問(wèn)題，通過(guò)廣泛討論形成的機(jī)構(gòu)改革方案，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上推行，一方面保障了機(jī)構(gòu)改革方案具有連續(xù)性，另一方面也有利于機(jī)構(gòu)改革方案強(qiáng)有力的實(shí)施。
法治保障機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施。黨的十八大以來(lái)的機(jī)構(gòu)改革涉及黨政軍群各方面，包括大量的機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷、合并，機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整以及人員編制的大量精簡(jiǎn)，這些改革內(nèi)容如何順利實(shí)施，實(shí)施后成果如何鞏固，都需要法治的保障。在法律法規(guī)的制定過(guò)程中，進(jìn)一步理順機(jī)構(gòu)改革涉及的各種關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革成果的落實(shí)。通過(guò)法律予以確定的機(jī)構(gòu)改革成果，有法律的強(qiáng)制力保障實(shí)施，一旦發(fā)生違反的情況，就會(huì)受到法律的追究。
法治推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
隨著全面依法治國(guó)的縱深推進(jìn)，法治與機(jī)構(gòu)改革之間形成了良性的互動(dòng)機(jī)制。尤其是黨的十八大以來(lái)，聚焦于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、不斷加強(qiáng)組織法律法規(guī)的立改廢釋，有力推行組織信息公開(kāi)制度。一系列實(shí)踐促進(jìn)了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革不斷取得新進(jìn)展，在整合機(jī)構(gòu)職能、優(yōu)化職能配置等方面取得了新的成果，為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供了重要的組織保障。
統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。國(guó)家治理現(xiàn)代化需要法治化的保障，黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織在國(guó)家治理中的地位和相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由法律加以調(diào)節(jié)。黨政關(guān)系的法治化規(guī)范化，更有利于黨的路線、方針和政策的順利實(shí)施，保證社會(huì)穩(wěn)定健康地發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置是指一部分黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公，合并設(shè)立是指黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，例如，將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局牌子；合署辦公是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)由于工作性質(zhì)相近或聯(lián)系密切在同一處所辦公，例如，組建中央金融工作委員會(huì)，作為黨中央派出機(jī)關(guān)，同中央金融委員會(huì)辦公室合署辦公。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能整合，節(jié)約了工作成本、提高了工作效率。
不斷更新組織法律法規(guī)。黨的十八大以來(lái)，組織法律法規(guī)建設(shè)得到了新發(fā)展。一方面，國(guó)家大力推進(jìn)組織法的修訂工作，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》的修訂工作已經(jīng)完成，其他組織法的修訂工作也在穩(wěn)步推進(jìn)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范機(jī)構(gòu)組織領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用，尤其是在機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域，出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)。國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的雙向推進(jìn)，使得組織法規(guī)建設(shè)獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，取得了大量的成果。
推進(jìn)組織信息公開(kāi)制度建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)組織信息公開(kāi)制度建設(shè)成效顯著，信息公開(kāi)制度是組織法治的前提。如果相關(guān)的組織信息不公開(kāi)，機(jī)構(gòu)是否亂設(shè)、編制是否超額就無(wú)從監(jiān)督，機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容也會(huì)沒(méi)有意義。在組織信息公開(kāi)方面，我國(guó)在編制管理實(shí)踐中進(jìn)行了很多有益的探索，形成了切實(shí)可行、行之有效的組織機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)制度。數(shù)字政府建設(shè)對(duì)于推進(jìn)組織信息公開(kāi)同樣發(fā)揮了重要的作用，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的具體內(nèi)容，擴(kuò)寬了組織信息公開(kāi)的范圍。
以法治保障深化機(jī)構(gòu)改革成效
在新時(shí)代，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法治保障。在黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的組織法律法規(guī)體系，堅(jiān)強(qiáng)有力的組織監(jiān)督體系，使機(jī)構(gòu)改革在法治軌道上發(fā)展，更好地適應(yīng)黨和國(guó)家發(fā)展的需要。
加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)。第一，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確保了機(jī)構(gòu)改革的獨(dú)立性。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)改革的時(shí)候，制定機(jī)構(gòu)改革方案的部門(mén)本身的經(jīng)費(fèi)來(lái)源都需要依靠本級(jí)政府的支持，“條條干預(yù)”問(wèn)題在所難免。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭制定機(jī)構(gòu)改革方案，形成了一套獨(dú)立的工作體系，不容易受其他行政部門(mén)的影響，有利于機(jī)構(gòu)改革工作的集中統(tǒng)一進(jìn)行。第二，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有助于機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國(guó)機(jī)構(gòu)改革是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革，其改革的對(duì)象不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的實(shí)踐當(dāng)中，不同機(jī)構(gòu)的設(shè)置邏輯有所差異，因此不同機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置的設(shè)定經(jīng)驗(yàn)難以共享，因此，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可以最大程度發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，確保機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)各方。第三，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有利于組織規(guī)范的銜接?，F(xiàn)階段機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行不僅需要法律法規(guī)的配套，還需要一些管理法規(guī)以及規(guī)范性文件的配套實(shí)施，在機(jī)構(gòu)編制管理工作進(jìn)行的過(guò)程中，需要通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)各類規(guī)范的銜接。
完善組織法律法規(guī)體系建設(shè)。進(jìn)一步完善組織法規(guī)建設(shè)，建立起一套完備的組織法律法規(guī)體系，加強(qiáng)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了大量組織法律，也制定了一部分與機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。在接下來(lái)的工作中，要加強(qiáng)國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。一些領(lǐng)域制定了法律的，要根據(jù)客觀情況進(jìn)行修訂更新，一些領(lǐng)域沒(méi)有制定法律的，對(duì)于屬于組織性法律保留的組織事項(xiàng)，將一些規(guī)范性文件的效力進(jìn)行提升，吸收過(guò)往規(guī)范性文件實(shí)施過(guò)程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展立法工作，對(duì)于不屬于組織性法律保留的組織事項(xiàng)，可以通過(guò)制定黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)注重黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接。①
構(gòu)建機(jī)構(gòu)組織監(jiān)督體系。完善機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置管理監(jiān)督體系，從事前、事中以及事后三個(gè)方面對(duì)黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)新的機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，要做好評(píng)估，減少不當(dāng)設(shè)立，尤其是對(duì)于黨政機(jī)構(gòu)編制，黨政機(jī)構(gòu)編制作為機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，往往不同于機(jī)構(gòu)設(shè)置在機(jī)構(gòu)改革文本中直接具體規(guī)定，還需要各個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮自主性進(jìn)行規(guī)范，因此需要特別重視對(duì)于黨政機(jī)構(gòu)編制設(shè)立進(jìn)行備案；在日常的工作中，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部亂設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、超編等違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行檢查，保障黨政機(jī)構(gòu)編制運(yùn)轉(zhuǎn)精簡(jiǎn)高效；要加強(qiáng)組織法律法規(guī)的剛性約束，對(duì)于違反機(jī)構(gòu)改革方案的行為要及時(shí)處理，同時(shí)，將機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置中的違法違規(guī)行為的查處與監(jiān)察法相銜接。
站在新起點(diǎn)邁向新征程，要在過(guò)往機(jī)構(gòu)改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，著力于科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)編制、優(yōu)化職能配置、完善體制機(jī)制、高效運(yùn)行管理，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌中央地方，充分利用優(yōu)勢(shì)、考慮風(fēng)險(xiǎn)，抓住重點(diǎn)領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，改革涉及的立法問(wèn)題通過(guò)法定程序解決，在法治中推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革，在機(jī)構(gòu)改革中完善法治。
（作者分別為鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生；鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
【注釋】
①秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2016年第5期。
責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲
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