【摘要】精準(zhǔn)的績效考核是激勵基層干部擔(dān)當(dāng)作為的重要工具，但一些地方由于屬地管理運(yùn)用不夠規(guī)范、政績觀出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)“考核泛化”現(xiàn)象。“考核泛化”會引發(fā)基層形式主義、基層避責(zé)行為加劇等負(fù)面效應(yīng)，甚至產(chǎn)生阻滯基層治理現(xiàn)代化的消極后果。遏制基層干部“考核泛化”要從厘清基層工作重點(diǎn)、優(yōu)化基層考核方式、樹立正確政績觀方面著手，切實(shí)推進(jìn)績效考核見實(shí)效。
【關(guān)鍵詞】考核泛化 干部行為 基層治理
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安?；鶎幼鳛閲抑卫淼幕A(chǔ)性單元，基層政府政策落實(shí)成效如何直接關(guān)乎到國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的切實(shí)推進(jìn)。干部績效考核制度作為以考察基層治理實(shí)效、監(jiān)督基層政策執(zhí)行、督促基層績效改進(jìn)為關(guān)鍵目標(biāo)的政府官員管理模式，已成為基層政府行動的“指揮棒”和國家基層治理不可或缺的重要工具，在改善干部工作作風(fēng)和提高治理效率方面發(fā)揮了重要作用。但近年來，在一些基層治理實(shí)踐中，相關(guān)干部績效考核行為背離了政府考核制度的初衷，績效考核范圍不斷擴(kuò)張、目標(biāo)不斷拔高，個別地區(qū)出現(xiàn)“背鍋式績效考核、‘注水式’績效考核、‘一票否決’式績效考核”，成為基層干部“不能承受之重”，給基層政府的治理行為帶來負(fù)面影響，侵蝕著基層干部的擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新活力。
2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，明確要求進(jìn)一步改進(jìn)督查檢查考核方式方法。2024年1月，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會議強(qiáng)調(diào)，著力完善考核辦法，推動簡單考“材料”、查“痕跡”向重點(diǎn)考成效、看“潛績”轉(zhuǎn)變，把干部從繁復(fù)考核中解脫出來，把更多精力用到抓落實(shí)上?；诖?，針對一些地方基層干部績效考核泛化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)施策加以及時遏制。
基層干部“考核泛化”的表征
在基層治理實(shí)踐中，干部績效考核的本意是幫助上級政府對基層政府干部的政策執(zhí)行行為和基層治理行為進(jìn)行督促與糾偏，但在一些地方考核指標(biāo)異化為增加基層負(fù)擔(dān)的“砝碼”，讓基層干部疲于應(yīng)付，考核工作在基層治理中呈現(xiàn)泛化趨勢。具體而言，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。
一是考核名目繁多，指標(biāo)細(xì)密量化。依照《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》，對黨政機(jī)關(guān)干部的考核內(nèi)容包括“德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核政治素質(zhì)和工作實(shí)績”。在實(shí)際運(yùn)行過程中，以上述五大指標(biāo)為目標(biāo)導(dǎo)向的干部績效考核進(jìn)一步擴(kuò)展至基層治理政策場域的各個方面。
首先，在考核內(nèi)容方面，相較于以往比較籠統(tǒng)的績效考核內(nèi)容，當(dāng)前基層干部績效考核內(nèi)容更為精細(xì)化，更依賴于可測度的量化指標(biāo)。與此同時，干部績效考核名目繁多，涉及基層黨建、鄉(xiāng)村全面振興、黨風(fēng)廉政、政務(wù)公開、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等多方面內(nèi)容，績效考核在各政策場域的頻繁使用加重了基層治理負(fù)荷及資源損耗。其次，在考核主體方面，考核檢查部門越來越多元，來自“條條”與“塊塊”部門的考核不絕如縷，有時幾個上級檢查組同時進(jìn)駐基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“政出多門”導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)對各個上級政府單位的評估。再次，在考核周期方面，由于考核檢查成為推動政策執(zhí)行的標(biāo)配動作，為了達(dá)到“及時反饋”目的，一些地方政府對基層干部的考核頻度越來越高，甚至出現(xiàn)了“月月考”“周周考”的現(xiàn)象，加上各種“創(chuàng)建”督促與整改使得績效考核日益常態(tài)化。此外，值得關(guān)注的是，個別上級地方政府還會以“四不兩直”的名義頻繁地采用不打招呼暗訪、不定期調(diào)研督查與突擊檢查等方式獲取政策執(zhí)行情況和加強(qiáng)對基層干部的管理。各類考核任務(wù)令人應(yīng)接不暇，基層政府的許多時間和精力都花費(fèi)在應(yīng)對上級考核和相應(yīng)的檢查部署上，考核任務(wù)過于繁重細(xì)密容易催生出基層政府的異化行為。
二是目標(biāo)設(shè)置不夠精準(zhǔn)，忽略了基層實(shí)際情況。為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，上級政府將任務(wù)目標(biāo)量化分解，結(jié)合指標(biāo)考核體系逐級向下夯實(shí)，基層政府作為政策目標(biāo)的最終執(zhí)行者，承受著來自上級層層加碼之后巨大的政策責(zé)任和任務(wù)壓力。
具體而言，首先，一些地方考核目標(biāo)設(shè)置較嚴(yán)苛。我國縱向政府層級關(guān)系具有較強(qiáng)的“中心—邊緣”性特征，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)掌握在上級政府手中，基層政府缺失目標(biāo)制定話語權(quán)，往往處在相對被考的狀態(tài)。在這種情況下，為壓縮完成時間、拔高考核標(biāo)準(zhǔn)，中間層級政府會在更上級政府的政策目標(biāo)中逐級增加新內(nèi)容或提出新要求，將任務(wù)目標(biāo)設(shè)定與任務(wù)發(fā)包中的指標(biāo)數(shù)字不斷拔高。這種“層層加碼”容易導(dǎo)致干部績效考核指標(biāo)與基層實(shí)際情況不符，超出基層政府的能力范圍，進(jìn)而引發(fā)基層政府和相關(guān)干部壓力過大的“拼湊應(yīng)對”行為。其次，考核目標(biāo)設(shè)置過于統(tǒng)一。一些上級政府在考核目標(biāo)的設(shè)置過程中出現(xiàn)技術(shù)治理主義趨向，將繁雜的公共事務(wù)簡化為一個個“數(shù)字指標(biāo)”。不同縣域、不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況、重點(diǎn)定位不同，不同干部的擅長領(lǐng)域不同，卻用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，忽略了不同地區(qū)、不同崗位的特殊性，實(shí)際上難以突出重點(diǎn)，不能客觀準(zhǔn)確地反映存在問題，更無法準(zhǔn)確評價基層干部在某一方面的專業(yè)能力和實(shí)際貢獻(xiàn)。
三是考核與問責(zé)掛鉤，強(qiáng)化基層壓力。在基層治理場域中，自上而下的工作“攤派”與行政績效考核，意味著任務(wù)壓力與被問責(zé)風(fēng)險的逐級轉(zhuǎn)移?；鶎诱男袨楸豢冃Э己四繕?biāo)所框定，在“縱向到底、橫向到邊”的責(zé)任分配方式下，基層干部所要承擔(dān)的政策目標(biāo)和問責(zé)壓力逐漸增大。績效評估內(nèi)部主體之間的關(guān)系是基于科層制的命令—服從關(guān)系，為確保處基層政府按照政策目標(biāo)的要求履行職責(zé)，上級政府按照“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的要求落實(shí)責(zé)任，并輔之以“一票否決”的考核機(jī)制來驅(qū)動基層政府完成各類高指標(biāo)任務(wù)，督促基層行動者履職到位。
其中，簽訂責(zé)任書是確保責(zé)任到人與落實(shí)政策目標(biāo)的策略手段。地方政府通過簽訂責(zé)任書的方式逐級下壓責(zé)任，由此形成的責(zé)任倒逼機(jī)制能夠推動政策執(zhí)行壓力向下傳導(dǎo)，督促各基層干部在有限的資源稟賦條件下超額完成任務(wù)，以減少被上級“點(diǎn)名”的風(fēng)險。例如，環(huán)境保護(hù)屬于一票否決事項(xiàng)，需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書加以考核；安全生產(chǎn)屬于一票否決事項(xiàng)，需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書加以考核……業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作，自然也需要簽訂目標(biāo)責(zé)任書加以考核，各種責(zé)任書給基層干部帶來了較重的壓力，沒有按照上級政府意志行動或者沒有完成目標(biāo)的責(zé)任單位和責(zé)任人將受到嚴(yán)厲處罰，責(zé)任單位的業(yè)績與榮譽(yù)，責(zé)任人的資格、機(jī)會、職務(wù)與職級都有可能被否決，由此不斷強(qiáng)化著基層政府的任務(wù)完成壓力。
基層干部“考核泛化”的危害
干部績效考核作為一種績效評價和有效推進(jìn)工作落實(shí)的方法，目的是通過目標(biāo)任務(wù)下放和獎懲機(jī)制利用推動各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)落細(xì)。但“考核泛化”則會帶來超出制度預(yù)期的意外后果，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵。
第一，誘發(fā)基層形式主義。精準(zhǔn)的績效考核體系常被視作解決基層形式主義的關(guān)鍵“藥方”。然而，在一些地區(qū)和單位自上而下考核指標(biāo)設(shè)定與基層實(shí)際發(fā)展錯配的治理情境下，干部績效考核體系也可能成為誘發(fā)基層形式主義“死灰復(fù)燃”的“病因”。基層形式主義是基層行政官員在權(quán)責(zé)不匹配、責(zé)任不明晰、信息不對稱的困局下，面對上級政府績效考核而產(chǎn)生的“形式上符合、實(shí)質(zhì)上偏離”的變相執(zhí)行行為，主要圍繞“制造過程”的內(nèi)容形式化與“制造亮點(diǎn)”的結(jié)果形式化兩套行動邏輯展開。
制造過程。一些上級政府在制定績效目標(biāo)過程中，由于存在實(shí)地調(diào)查研究不夠等問題，可能在沒有充分考慮基層政府的實(shí)際承受能力的情況下，盲目、隨意地向下級政府下達(dá)新的目標(biāo)任務(wù)和要求，導(dǎo)致績效目標(biāo)過多、任務(wù)壓力過大。在績效考核目標(biāo)和考核指標(biāo)設(shè)定以后，上級政府還往往熱衷于通過頻繁督查和檢查的方式來了解下級工作進(jìn)度、執(zhí)行效果。面對如此繁重的目標(biāo)任務(wù)和督查檢查，為了完成各項(xiàng)“政治目標(biāo)”，一些基層干部在治理資源和治理能力有限的困境下便開始轉(zhuǎn)向通過“造材料”“造數(shù)字”來彌補(bǔ)工作的不足，仿佛有了材料、照片、會議記錄這些物證，自身工作就做得扎實(shí)了。這一定程度上使得“以材料落實(shí)政策”“以數(shù)字落實(shí)政策”成為某種“經(jīng)驗(yàn)”，導(dǎo)致“繁文縟節(jié)”的泛濫，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理工作日漸空洞。
制造亮點(diǎn)。面對上級績效考核指標(biāo)體系的嚴(yán)苛，形象工程也成為了一些基層政府達(dá)到考核指標(biāo)、應(yīng)付“一票否決”的手段。在某些基層治理情境中，一些基層政府通過將有限的資源集中供給到某一項(xiàng)目中打造亮點(diǎn)工程、形象工程獲得政績激勵，不僅來釋放上級傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力，也可以以個別領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)治理績效掩蓋自身在其他工作上的不足。通過“精雕細(xì)琢”，個別形象工程得以在短期內(nèi)制造出良好的政績，但是實(shí)際發(fā)展中已經(jīng)很大程度上脫離實(shí)際，耗費(fèi)大量人力物力，長期發(fā)展成效卻十分有限。這些徒有形式而缺乏實(shí)質(zhì)的工作不僅加劇了基層政府的財政負(fù)擔(dān)，同時也影響了上級檢查和考核的真實(shí)性，使得考核評比活動流于形式。
第二，加劇基層避責(zé)行為。干部考核指標(biāo)體系設(shè)置的本意是為了獎勤罰懶，推動基層政府嚴(yán)格執(zhí)行。然而，一些地區(qū)的績效考核的泛化卻逐漸走向“鞭打快牛”。對于基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部而言，績效考核的行為糾偏意味著更大的問責(zé)壓力，問責(zé)與考核的緊密掛鉤使得基層干部感知到的所承擔(dān)任務(wù)的不確定性風(fēng)險顯著增加，因此，如何盡可能地不承擔(dān)責(zé)任成為一些基層干部的首要行動邏輯。
一是“不作為”規(guī)避責(zé)任。繁多的考核指標(biāo)加之嚴(yán)格的考核問責(zé)不僅占用了基層干部大量的時間和精力，還可能引發(fā)職業(yè)倦怠和心理問題，導(dǎo)致他們疲于應(yīng)對、產(chǎn)生抵觸情緒，消解基層干部干事創(chuàng)業(yè)的主動性、積極性、創(chuàng)新性。在層層下壓的指標(biāo)考核風(fēng)險下，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部大多基于“多一事不如少一事”“少干事少出錯”的行為邏輯，在工作中但求“無過”，不想擔(dān)當(dāng)作為，以減少自己被問責(zé)的風(fēng)險。
二是“忙甩鍋”推脫責(zé)任。在實(shí)際的考核評估過程中，若達(dá)不到既定的考核目標(biāo)或者面對可能到來的問責(zé)風(fēng)險，基層政府傾向于“甩鍋”給次要責(zé)任方或無辜者來推脫責(zé)任和規(guī)避懲罰。例如有的基層政府在安全或者環(huán)保事故發(fā)生以后將責(zé)任向下推卸給更基層的鄉(xiāng)村干部，或是竭力為自己“證明清白”，形成一種轉(zhuǎn)移責(zé)任的避責(zé)機(jī)制。這不僅不能給基層群眾滿意的答復(fù)，還會侵蝕黨的群眾基礎(chǔ)，損害基層政府權(quán)威，進(jìn)而誘發(fā)新的治理風(fēng)險。
第三，擠壓基層自主空間。當(dāng)干部考核制度對基層政府行為的約束超過一定限度時，容易抑制基層干部工作的主動性與創(chuàng)造性，并異化為擠壓基層政府自主行動空間的工具。在日益緊縮的自主行動空間中，過度頻繁的考核會消耗基層有限的注意力，擾亂基層正常的治理節(jié)奏，進(jìn)一步導(dǎo)致基層治理政策執(zhí)行的“內(nèi)卷化”困境。
一是制造更為隱蔽的“策略主義”。為了完成上級政府派發(fā)的硬性指標(biāo)，一些基層政府往往遵循“策略主義”原則，通過多種手段盡可能完成考核任務(wù)目標(biāo)。與以往簡單粗暴地通過硬性變通的策略行為不同，面對日漸嚴(yán)格的考核問責(zé)壓力，基層政府會制造出更為隱蔽的策略行為來規(guī)避上級政府的問責(zé)風(fēng)險。例如，有的基層政府通過“形式主義講政治”“向上請示”的手段表現(xiàn)出對上級政策目標(biāo)的高度認(rèn)可與嚴(yán)格執(zhí)行，利用各種程序、規(guī)定分散風(fēng)險，以免自身出現(xiàn)“責(zé)任超載”。盡管基層干部的行為看似與上級政策要求相符，但這種不計(jì)實(shí)際后果的執(zhí)行行為，因可能未完全考慮基層實(shí)際情況，自然難以產(chǎn)生良好的治理效果。
二是引發(fā)“選擇性關(guān)注”行為。作為一線治理主體，基層干部作為國家權(quán)力的代理人，既是科層體制的末梢，又與基層群眾緊密聯(lián)系。在政策實(shí)施過程中，上級政府將任務(wù)發(fā)包給基層政府，但基層既位于一種自上而下的壓力型科層制之下，又被置于一個非程式化的鄉(xiāng)村社會之上，因此，基層政府必然會優(yōu)先“向上關(guān)注”與考核指標(biāo)相關(guān)的任務(wù)，而與考核指標(biāo)無關(guān)的工作則選擇性忽略，可能導(dǎo)致基層政府沒有充足精力與動力去回應(yīng)基層群眾的需求，甚至?xí)檫_(dá)成考核指標(biāo)損害部分群眾的權(quán)益，進(jìn)而加劇了基層政策執(zhí)行低效與“內(nèi)卷化”困境。
基層干部“考核泛化”的成因
第一，屬地管理運(yùn)用不夠規(guī)范。從政府體系及職責(zé)關(guān)系的角度來看，我國縱向政府間具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征，即不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。在具體實(shí)踐中，由于“職責(zé)同構(gòu)”體制框架下上級政府部門面臨難以化解的條塊矛盾和協(xié)調(diào)障礙問題，往往采用避重就輕的方式將其轉(zhuǎn)化為屬地責(zé)任，這就造成了基層治理中屬地管理的擴(kuò)張，因此我國的屬地管理可以概括為“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級管理模式。
在職責(zé)同構(gòu)的條塊體制和屬地管理的共同作用之下，多個上級政府部門共同將自身任務(wù)發(fā)包給下級政府，并通過績效考核的方式對相關(guān)事務(wù)完成情況進(jìn)行監(jiān)督。下級政府組織承接屬地管理事項(xiàng)且負(fù)有相應(yīng)責(zé)任，最終基層政府成為執(zhí)行上級政府多重任務(wù)的“基礎(chǔ)陣地”。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央政府的統(tǒng)一要求和決策部署傳達(dá)到省級層面，省級政府根據(jù)這一目標(biāo)將相關(guān)任務(wù)下達(dá)到市級政府，市級政府結(jié)合本地實(shí)際將相關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為各項(xiàng)指標(biāo)下達(dá)到縣級政府，各縣區(qū)再將具體任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成逐級的屬地責(zé)任“發(fā)包”，并逐漸指標(biāo)化甚至層層加碼，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)界定的清晰化與具體化，進(jìn)而形成對屬地政府任務(wù)完成情況的量化考核。
特別是近年來在不斷強(qiáng)調(diào)社會治理重心向基層下移的背景下，基層政府承擔(dān)著越來越多的治理任務(wù)，屬地責(zé)任壓力越來越大。同時，基層政府的自主權(quán)力卻不斷上收，調(diào)整基層治理目標(biāo)的自主性不斷被壓縮。在這種權(quán)責(zé)不對等的情境下，治理資源的有限以及監(jiān)督問責(zé)壓力的強(qiáng)化迫使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步利用“屬地管理”的名義將屬于自身的任務(wù)下壓到基層村莊社會，村級組織成為承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將具體治理事務(wù)融入村治考核體系，對村級組織任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。由此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從屬地管理的“責(zé)任者”搖身一變成“監(jiān)管者”。隨著屬地管理的任務(wù)越來越多，績效考核的責(zé)任邊界也在不斷擴(kuò)展，這是基層政府干部“考核泛化”產(chǎn)生的總體性根源。
第二，一些地方政績觀出現(xiàn)偏差，過度關(guān)注政績競爭。在黨管干部的原則下，干部選拔采用的是自上而下的選拔體制，上級黨委和組織部門負(fù)責(zé)干部的考核和任用，依據(jù)干部考核指標(biāo)體系中治理目標(biāo)的完成情況，作為評價地方黨政干部政績的約束性條件。上級政府設(shè)置明晰的績效目標(biāo)并向下級政府傳達(dá)工作任務(wù)，引導(dǎo)下級依據(jù)上級的考核導(dǎo)向圍繞治理目標(biāo)努力作為。通過量化的績效考核指標(biāo)對下級政府進(jìn)行“評比”“排名”，并依據(jù)這一“排名”情況進(jìn)行相應(yīng)的獎懲、提拔，從而驅(qū)動下級政府主動作為。可以看到，與目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)作機(jī)制不同的是，下級政府在其中的行為導(dǎo)向并非僅僅是達(dá)成指標(biāo)，而是在與同級政府政績競爭的過程中取得“優(yōu)勝”。
在基層條塊關(guān)系中，無論是“條條”部門還是“塊塊”政府，都希望盡可能創(chuàng)造工作亮點(diǎn)，通過治理創(chuàng)新來吸引上級政府注意力，從而在政績競爭中獲勝。面對“比超”的競爭動力，下級政府若無法完成考核，不論是對領(lǐng)導(dǎo)干部晉升、還是集體組織的榮譽(yù)激勵、物質(zhì)獎勵都會有影響。因此，“條條”部門有與“塊塊”政府合作的動力，通過條塊部門之間緊密合作向上級發(fā)送政績信號。因此，一些上級政府部門希望下級政府竭力完成目標(biāo)，不留緩沖余地。“條條”部門以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求不斷向基層“塊塊”施壓，加強(qiáng)對“塊塊”統(tǒng)籌的力度，進(jìn)而形成“上面千條線、下面一根針”的現(xiàn)象。在“追求顯績”的政績觀引導(dǎo)下，一些上級政府為了保證自身的任務(wù)得以高效優(yōu)質(zhì)完成，不斷加強(qiáng)考評問責(zé)強(qiáng)化對基層政府的激勵和約束，由此推動基層考核工作逐步走向“泛化”。
有效遏制基層干部“考核泛化”的路徑
基層干部“考核泛化”引發(fā)了基層形式主義、基層避責(zé)行為加劇、擠壓基層自主空間的負(fù)面效應(yīng)。因此，需要全面精準(zhǔn)施策，有效遏制基層“考核泛化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
第一，厘清基層工作重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)。屬地負(fù)責(zé)要求基層政府完成上級政府交辦的事務(wù)，作為承包方和代理人的基層政府，承接著來自上級政府多重考核任務(wù)，壓力被層層加碼。遏制“考核泛化”，有必要科學(xué)規(guī)范“屬地管理”運(yùn)用，把理順上級政府與基層政府間權(quán)責(zé)關(guān)系作為重要著力點(diǎn)，構(gòu)建更加簡約高效的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。一是理順基層與上級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清基層工作重點(diǎn)，探索建立基層治理職責(zé)清單，把該清單作為基層政府行政履職和治理活動的依據(jù)，明確上級部門不得隨意向基層安排職責(zé)清單以外的工作，在此基礎(chǔ)上制定相對應(yīng)的考核辦法。二是在推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移的過程中充實(shí)基層權(quán)力與資源配置，為基層松綁減負(fù)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致和人責(zé)對應(yīng)，助力基層政府做好“應(yīng)做的事”。三是要在規(guī)定基層政府有所必為的基礎(chǔ)上，允許基層政府并非所有事情“面面俱到”，將不屬于基層政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不列入考核，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，激發(fā)基層干部工作積極性。
第二，優(yōu)化基層考核方式，提升基層治理實(shí)效。干部考核作為基層干部行為的指揮棒，很大程度上影響著基層干部的行為邏輯。因此，探索合理全面的績效考核方式成為激勵基層擔(dān)當(dāng)作為的重要手段。一是上級政府在制定需要基層政府需要完成的考核指標(biāo)時，要慎用“一票否決”等一刀切式考核辦法，借助人工智能、大數(shù)據(jù)等建立系統(tǒng)多元考評方式，結(jié)合基層實(shí)際、結(jié)合不同目標(biāo)，提升考核評價的精準(zhǔn)性與科學(xué)性，真正達(dá)成“以考促干、以考創(chuàng)優(yōu)”的效果。二是要盡量減少不必要的考核排名，保持適當(dāng)?shù)目己烁偁帍?qiáng)度，推動相關(guān)上級部門督查考核結(jié)果互認(rèn)互用，避免出現(xiàn)重復(fù)考核，減輕基層內(nèi)部考核壓力。三是要賦予基層政府考核指標(biāo)談判空間，對于明顯不符合基層發(fā)展實(shí)際的考核指標(biāo)，基層政府有權(quán)提出合理性和正當(dāng)性異議，為基層提供容錯糾錯的制度保障。四是要堅(jiān)持政府內(nèi)部績效考核與社會外部評價相結(jié)合的干部考核方式，彌補(bǔ)上級政府簡單化、程式化的考核局限，規(guī)避虛假政績問題出現(xiàn)，敦促基層政府在基層治理實(shí)效上狠下功夫。
第三，樹立正確政績觀，激勵基層擔(dān)當(dāng)作為?？己嗽u估結(jié)果作為基層政府的行動導(dǎo)向，考核評估的目標(biāo)偏差越大，基層治理目標(biāo)被替代的現(xiàn)象就會越嚴(yán)重。當(dāng)前一些地區(qū)和單位考核泛化加劇了基層形式主義和避責(zé)行為的滋長。因此，考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)讓基層政府從“為排名而競爭”轉(zhuǎn)向“為服務(wù)而競爭”，既要考核干部的“顯績”，又要考核“潛績”；既要關(guān)注短期效果，又要關(guān)注長期效應(yīng)。最終獲得人民認(rèn)可。一方面，上級政府要借助績效考核工作引導(dǎo)基層政府更加關(guān)注基層社會需求，強(qiáng)化以人民為中心的政績觀，不能將考核權(quán)視為自身責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和甩鍋的手段，淡化績效評估的急功近利色彩，將考核指標(biāo)瞄準(zhǔn)基層現(xiàn)實(shí)發(fā)展所需、群眾所盼問題。另一方面，基層部門要善于借助考核扎實(shí)推進(jìn)自身治理能力建設(shè)，自覺向上級政府加強(qiáng)問題反饋，推動條塊部門合作，真正把基層工作落實(shí)到位。
（作者為中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，廣州新華學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“社會組織黨建全覆蓋后的引領(lǐng)機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號：23BZZ068）成果】
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責(zé)編/李一丹 美編/李祥峰
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