【摘要】生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，自然保護地體系是生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，對實現(xiàn)美麗中國目標具有重要意義。當前，我國現(xiàn)存部分相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上跟不上自然保護地體系建設(shè)的時代步伐，因此，推進自然保護地立法成為生態(tài)文明體制改革的迫切需要。將自然保護地相關(guān)國家政策規(guī)劃轉(zhuǎn)換成國家法律體系，需要依循自然保護地建設(shè)的客觀規(guī)律和政策法律化的邏輯。應(yīng)基于對生態(tài)系統(tǒng)保護級別和生態(tài)價值保護強度的劃分，進行《自然保護地法》《國家公園法》的立法探索，修訂完善《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》以及相關(guān)法律規(guī)范，逐步形成綜合性立法體系。
【關(guān)鍵詞】自然保護地 生態(tài)保護優(yōu)先 生態(tài)系統(tǒng)保護 生態(tài)空間治理
【中圖分類號】X171.4 【文獻標識碼】A
2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出要“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”，“加快推進自然保護地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度”。①黨的二十大報告強調(diào)：“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程。推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)。”②2023年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》發(fā)布，明確要求“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，完成全國自然保護地整合優(yōu)化”，“到2035年，國家公園體系基本建成，生態(tài)系統(tǒng)格局更加穩(wěn)定，展現(xiàn)美麗山川勃勃生機”。③不可否認，我國現(xiàn)存部分相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上跟不上自然保護地體系建設(shè)的時代步伐，因此，推進自然保護地立法成為生態(tài)文明體制改革的迫切需要。將自然保護地相關(guān)國家政策規(guī)劃轉(zhuǎn)換成國家法律體系，需要依循自然保護地建設(shè)的客觀規(guī)律和政策法律化的邏輯，實現(xiàn)從政策目標向法律體系的轉(zhuǎn)化。
生態(tài)保護優(yōu)先：自然保護地立法的價值邏輯
自然保護地生態(tài)保護優(yōu)先根源于憲法的價值期待?！吨腥A人民共和國憲法》第九條明確規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。”第二十六條明確規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條明確指出：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”自然保護地立法應(yīng)時刻觀照《中華人民共和國憲法》對生態(tài)保護的價值期待，形成具體適用的法律規(guī)范。
中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，意味著我國要探索以綠色優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展之路，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。一是自然保護地體系建設(shè)為推動人與自然和諧共生提供了基本場域。生態(tài)文明的入憲奠定了自然保護地立法的憲法依據(jù)，自然保護地立法由此形成了以生態(tài)保護優(yōu)先為原則的規(guī)范基礎(chǔ)。二是保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟是有機統(tǒng)一的，二者的宗旨均是改善提升人們的生存環(huán)境和生活質(zhì)量。二者均源于人的正當性需求，即追求更高的生活質(zhì)量是人的本性需求和社會需要；二者均源于人的合理性需求，即由道德的合理性上升為法律的正當性。立法的動機是滿足人們一定的社會需要，自然保護地立法應(yīng)統(tǒng)籌好生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。
《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》等法律法規(guī)的頒布，意味著以生態(tài)保護優(yōu)先為核心價值、以國家生態(tài)安全為保護目標、以生態(tài)系統(tǒng)為保護客體、以保護和利用行為為調(diào)整對象的生態(tài)環(huán)境保護法律體系初步形成④?！吨笇?dǎo)意見》按照自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)重要程度及其生態(tài)價值形成“國家公園—自然保護區(qū)—自然公園”依次遞減的類型化結(jié)構(gòu)，表明生態(tài)保護優(yōu)先在自然保護地立法中的重要作用。一是生態(tài)保護優(yōu)先的核心內(nèi)涵是優(yōu)先保護人享有優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。二是自然保護地立法是對生態(tài)保護優(yōu)先原則的功能拓展。一方面，自然保護地對生態(tài)系統(tǒng)保護價值位序的區(qū)分能夠更加有效地實現(xiàn)立法目標。另一方面，自然保護地對生態(tài)系統(tǒng)保護級別的區(qū)分，能夠動態(tài)地調(diào)整影響生態(tài)系統(tǒng)保護的環(huán)境行為，實現(xiàn)生態(tài)保護目標?？梢哉f，自然保護地是落實生態(tài)保護優(yōu)先原則的最優(yōu)載體。
生態(tài)系統(tǒng)保護：自然保護地立法的目標邏輯
國家通過系列頂層設(shè)計將最具保護價值的生態(tài)系統(tǒng)作為構(gòu)建自然保護地體系的核心內(nèi)容，凸顯了我國自然保護地建設(shè)的生態(tài)系統(tǒng)觀。在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局下，我國從自然資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展的多維視角，將生態(tài)系統(tǒng)保護從“自然空間”升級為人類的“經(jīng)濟社會空間”。生態(tài)系統(tǒng)保護需納入法律體系予以法理審視和規(guī)則提煉，方能實現(xiàn)自然保護地相關(guān)政策與法律的調(diào)適。故而，自然保護地立法中的“生態(tài)系統(tǒng)”是一個滿足國家對自然保護地高質(zhì)量發(fā)展要求，以自然保護地生態(tài)、環(huán)境與資源為綜合性客體的功能集合體。其根本目的是以適宜的生態(tài)環(huán)境條件和自然資源的供給能力滿足公眾的優(yōu)美環(huán)境需要，不但具有內(nèi)在的物理、化學、生物的自然屬性，更具有滿足人類生存、生活、生產(chǎn)需求的社會屬性。因此，自然保護地立法應(yīng)強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)“自然+社會”的二元屬性，形成相互嵌套的“自然—社會”共同體。一是山水林田湖草沙是一個生命共同體，強調(diào)各環(huán)境要素共同構(gòu)成具有環(huán)境空間整體特征的生態(tài)系統(tǒng)；二是人與自然是生命共同體，揭示立法保護的自然保護地是“自然”與“人”耦合而成的大尺度生態(tài)空間。⑤自然保護地法律規(guī)則的設(shè)計應(yīng)充分協(xié)調(diào)“人”的社會需要與“自然”的立法保護之間的關(guān)系，遵循科學分類、差別保護的原則，制定以分類定保護級別、以分區(qū)定利用規(guī)則的制度體系，實現(xiàn)自然保護地生態(tài)系統(tǒng)保護目標的差異化和體系化。
生態(tài)保護優(yōu)先原則的確立表明，自然保護地類型的劃分應(yīng)建立在生態(tài)價值高低及生態(tài)系統(tǒng)保護級別的基礎(chǔ)上，平衡保護和利用之間的關(guān)系。一方面，不同類型的自然保護地的生態(tài)價值高低決定了生態(tài)系統(tǒng)保護級別，即國家公園保護“國家代表性”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然保護區(qū)保護“典型”的自然生態(tài)系統(tǒng)，自然公園保護“重要”的自然生態(tài)系統(tǒng)，從而構(gòu)成“國家代表性—典型—重要”依次遞減的保護級別體系。另一方面，生態(tài)系統(tǒng)的保護級別構(gòu)成了自然保護地的立法目標，即國家公園是對最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性嚴格保護；自然保護區(qū)是對具有重要科學研究價值的生態(tài)系統(tǒng)重點保護；自然公園則需進一步細化保護目標，具化為森林公園、國家地質(zhì)公園、濕地公園和海洋公園等，保護某一要素類型公園的自然特征和原貌，從而形成“嚴格保護+重點保護+細化保護”的層次化保護目標體系。這種生態(tài)系統(tǒng)保護級別與保護目標的細分構(gòu)成了自然保護地立法的基石。
從人與自然關(guān)系的視角審視自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的邏輯關(guān)系：人的環(huán)境行為影響并改變生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，生態(tài)系統(tǒng)與其要素的相互作用則能夠滿足人的生態(tài)需求。在法律關(guān)系中，生態(tài)系統(tǒng)保護主要以其生態(tài)功能在社會關(guān)系范疇內(nèi)通過作為主體的人對作為客體的生態(tài)系統(tǒng)的社會利用而展現(xiàn)出來。因此，自然保護地立法保護的生態(tài)系統(tǒng)不是一個實存性的“本體物”，而是保護其生態(tài)功能。
生態(tài)空間治理：自然保護地立法的功能邏輯
《指導(dǎo)意見》將自然保護地定性為“長期保護的陸域或海域”，闡釋了自然保護地在類型劃分、保護目標和保護對象上的生態(tài)空間屬性。這一生態(tài)空間既包含由大氣、水、土壤、生物等不同要素及其相互關(guān)系組成的自然實體空間，體現(xiàn)“自然功能”屬性；也包含以環(huán)境要素及其構(gòu)成的自然生態(tài)系統(tǒng)為“原料”，所承載的人類社會活動和多重社會關(guān)系的社會空間，體現(xiàn)“社會功能”屬性。“自然+社會”的二元屬性要求自然保護地立法應(yīng)遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一、生態(tài)保護與社會發(fā)展相平衡的思路，將自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)納入社會屬性考量范圍之內(nèi)，重新思考和定位人與自然的關(guān)系。
我國自然保護地體系以生態(tài)系統(tǒng)保護強度及生態(tài)價值重要程度為類型劃分的基點，奠定了自然保護地生態(tài)空間治理的邏輯基礎(chǔ)。以特定地理單元為載體的自然保護地在一定程度上構(gòu)成了人類社會空間活動的基本場域，糅合了生態(tài)、資源與社會等多領(lǐng)域問題，存在著立體化的空間治理需求。這對自然保護地體系建設(shè)完善提出了要求，既要合理設(shè)定《國家公園管理暫行辦法》《國家級自然公園管理辦法（試行）》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等法律規(guī)范的功能定位，明確國家公園、自然保護區(qū)和自然公園在空間功能方面的關(guān)系；又要制定差異化的保護制度體系，包括內(nèi)在價值邏輯的統(tǒng)一性和外在結(jié)構(gòu)邏輯的協(xié)調(diào)性，以使立法與政策之間實現(xiàn)目標一致、邏輯協(xié)調(diào)、內(nèi)在聯(lián)動。
自然保護地生態(tài)空間治理是一種內(nèi)嵌于中國特色自然保護地政策與法律中的環(huán)境治理模式，凸顯了“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀和自然保護地在維護國家生態(tài)安全、推動國土空間可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這要求自然保護地立法需在協(xié)調(diào)其承載的生態(tài)、環(huán)境和資源功能基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌生態(tài)空間與社會空間的法律關(guān)系：既發(fā)揮生態(tài)保護功能，為生態(tài)系統(tǒng)運行和生物多樣性提供保障；又發(fā)揮環(huán)境支持功能，為公眾提供優(yōu)美適宜的生活空間；同時發(fā)揮資源配置和供給功能，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。自然保護地立法的邏輯基點并非是在生態(tài)保護與社會發(fā)展之間作排他性的選擇，而是基于其“自然+社會”二元屬性，構(gòu)建不同類型保護地的共通性、區(qū)別性和協(xié)調(diào)性的新型法律規(guī)范體系。自然保護地立法應(yīng)綜合統(tǒng)籌自然空間與社會空間交叉融合形成的各種法律關(guān)系，為生態(tài)系統(tǒng)保護構(gòu)建可操作的法律規(guī)則體系，推動建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
總之，當前我國自然保護地體系建設(shè)的目標愈發(fā)清晰，即通過對生態(tài)系統(tǒng)保護級別和生態(tài)價值保護強度的劃分，進行《自然保護地法》《國家公園法》的立法探索，修訂完善《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》以及相關(guān)法律規(guī)范，逐步形成“基本法+主干法+支撐法”的綜合性立法體系⑥。
（作者為寧波大學東海研究院研究員）
【注：本文系司法部國家法治與法學理論研究項目“基于自然保護地體系建設(shè)的國家公園立法模式研究”（項目編號：19SFB3052）和國家社科基金后期資助項目“自然保護地立法體系化研究”（項目編號：21FFXB016）階段性成果】
【注釋】
①《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見〉》，中國政府網(wǎng)，2019年6月26日。
②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。
③《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》，中國政府網(wǎng)，2023年12月27日。
④杜群：《環(huán)境法體系化中的我國保護地體系》，《中國社會科學》，2022年第2期。
⑤汪勁：《〈青藏高原生態(tài)保護法〉：科學立法的成功典范》，《環(huán)境保護》，2023年第16期。
⑥呂忠梅：《自然保護地立法基本構(gòu)想及其展開》，《甘肅政法大學學報》，2021年第3期。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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