摘 要:基層數(shù)字形式主義是基層社會治理數(shù)字化過程中數(shù)字技術(shù)與基層治理體系未能有效融合產(chǎn)生的形式主義問題。其主要表現(xiàn)為經(jīng)數(shù)字“過濾”化簡的行政數(shù)據(jù)演繹、片面強調(diào)形式忽視實質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字行政管理、脫離基層治理實踐和群眾需要的“數(shù)字循環(huán)”，以及基層社會模糊性與數(shù)據(jù)精確性的矛盾導(dǎo)致的“數(shù)字隔離”。這些問題的產(chǎn)生受數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平、技術(shù)使用者數(shù)字素養(yǎng)和能力、技術(shù)執(zhí)行者工作狀態(tài)和心理動機、基層行政組織狀態(tài)和交往狀態(tài)以及數(shù)字倫理規(guī)范和制度建設(shè)等多重因素影響。對于數(shù)字形式主義問題的整治，還需進一步從技術(shù)要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數(shù)字管理服務(wù)的公共價值空間、高效解決基層治理的現(xiàn)實問題、充分實現(xiàn)數(shù)字行政的協(xié)同展開。
關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字形式主義 數(shù)字技術(shù)
【中圖分類號】D60 【文獻標(biāo)識碼】A
數(shù)字政府建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措，其作用在于政府借助數(shù)字技術(shù)與社會形成有機互動，進而提升社會治理效能?；鶎蛹仁切姓M織的基礎(chǔ)層級，任何工作都離不開基層的正確落實和反饋，也是直接與群眾打交道，能實際了解他們的公共服務(wù)需求并提供公共服務(wù)的“最后一公里”?？梢哉f，基層對接起了自上而下的政策要求和自下而上的群眾需求。
基層數(shù)字形式主義是基層社會治理數(shù)字化過程中數(shù)字技術(shù)與基層治理體系未能有效融合產(chǎn)生的形式主義問題。數(shù)字形式主義實質(zhì)是未能使數(shù)字技術(shù)在社會治理中有效“賦能”?；鶎訑?shù)字形式主義問題加重了基層行政人員和群眾的無謂數(shù)字勞動，也造成數(shù)字資源浪費。因此，需要梳理基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)，分析其存在的原因，明確數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的使用邊界，推動技術(shù)要素與基層治理要素的有機融合，切實為基層社會治理有效“賦能”。
基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)
第一，經(jīng)數(shù)字“過濾”化簡的行政數(shù)據(jù)演繹。在基層治理中，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)一方面能將尚未實現(xiàn)的事項建構(gòu)為虛擬現(xiàn)實，另一方面能將現(xiàn)實的社會生活抽象為數(shù)據(jù)?；鶎有姓藛T能夠借助數(shù)字行政平臺對行政活動、過程和結(jié)果進行非現(xiàn)實的真實建構(gòu)，是“在場”擬構(gòu)的“不在場”，又是“不在場”按主體意志通過數(shù)據(jù)演繹出的“在場”。然而，經(jīng)過“二進制”數(shù)字的過濾，行政主體及其活動中豐富的感性具體被減縮、抽象為數(shù)據(jù)?；鶎有姓藛T通過數(shù)據(jù)，一是進行“應(yīng)對式”的功能建構(gòu)。通常應(yīng)用于基層常規(guī)任務(wù)中，由于常規(guī)任務(wù)針對一般性問題，“強調(diào)的是一種先后步驟和外在規(guī)范性的形式化過程，以一種標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化和計量化的方式呈現(xiàn)出來……這意味著其從推向信息系統(tǒng)的開始就具有形式化的潛在風(fēng)險”[1]。二是進行“留痕式”的過程建構(gòu)。基層行政人員在工作中過度追求數(shù)字留痕，通過痕跡擬構(gòu)工作過程，包括隨時打卡、上傳照片、走訪軌跡定位等，將痕跡作為完成工作的證明而不關(guān)注問題的實際解決。三是進行“美化式”的結(jié)果建構(gòu)。“修飾”數(shù)據(jù)是基層行政人員的典型數(shù)字投機行為，他們在實際工作成果的基礎(chǔ)上有可能通過“數(shù)字加工”來美化工作成績。
第二，片面強調(diào)形式、忽視實質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字行政管理。在數(shù)字行政平臺的實際應(yīng)用中，從社會生活中抽象出的數(shù)據(jù)不斷被納入標(biāo)準(zhǔn)化的政府管理服務(wù)中，受普遍的規(guī)則、程序和制度約束。而標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字行政平臺應(yīng)用，與社會生活多樣化、差異化的情境并不適配。在強調(diào)數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，社會主體及其活動都抽離于具體情境而表現(xiàn)為數(shù)據(jù)并受數(shù)字形式制約。這種機械形式的外在制約使得社會活動的實質(zhì)內(nèi)涵和意義格式化、同質(zhì)化。比如，精彩的會議往往要在標(biāo)準(zhǔn)化的實施流程和精密的會議形式要求下申報開展，這些要求直接影響和框定著人們在活動中的體驗、表達(dá)和交往方式。實際上，活動本身的人員、場景都有實質(zhì)性內(nèi)涵，它們體現(xiàn)著活動獨特的文化精神和理論品格。標(biāo)準(zhǔn)化的行政管理通過數(shù)字行政平臺來全程控制，基層行政人員充當(dāng)“程序員”，他們的工作方式、工作過程、工作成效都要以數(shù)字呈現(xiàn)。通常他們要花費大量時間精力關(guān)注多個政務(wù)APP、微信群、小程序、微博號，不斷打卡、轉(zhuǎn)發(fā)、填數(shù)字表格等，圍繞數(shù)字行政平臺開展所有工作。這種模式加劇了數(shù)字技術(shù)作為理性工具與社會生活感性內(nèi)容的錯配。
第三，脫離基層治理實踐和群眾需要的“數(shù)字循環(huán)”。一些數(shù)字行政平臺設(shè)置脫離基層社會治理實踐，其功能與效用不契合群眾需求，偏離了以人民為中心的施政理念和高效提供公共服務(wù)的行政目標(biāo)。數(shù)字行政平臺是以基層治理實踐為前提和基礎(chǔ)的，如果脫離實踐和群眾需要，就會因為無法保持存在的合理性而難以良性運行。如果把數(shù)字行政平臺建設(shè)與基層治理實踐中的現(xiàn)實問題割裂，就會抽空了治理的內(nèi)容，僅剩數(shù)字技術(shù)形式空轉(zhuǎn)。一些數(shù)字行政平臺嚴(yán)重偏離群眾實際需求，實用性能差、操作復(fù)雜，看似“高大上”實則使用率低、長期閑置；或者技術(shù)適配性不強、在實際場景應(yīng)用中存在堵點，使目標(biāo)群體無法使用；或者功能重復(fù)、同質(zhì)化，使用者需要多頭填報。
第四，基層社會模糊性與數(shù)據(jù)精確性的矛盾導(dǎo)致的“數(shù)字隔離”?；鶎由鐣哂心：龑傩?，各地資源稟賦、交往規(guī)范和文化習(xí)俗的差異構(gòu)成不盡相同的治理內(nèi)容和實踐情境，這對基層行政人員處理問題的能動性要求更高，而數(shù)字技術(shù)的使用邊界局限在它能夠確定的數(shù)據(jù)上，完全依賴它有可能制約基層治理的內(nèi)生動力。“不相容原理指出，隨著社會復(fù)雜度不斷提高，精確性和有意義性之間的張力越來越大，社會發(fā)展呼喚充分發(fā)揮模糊性認(rèn)識方式和模糊思維方法的平衡性、包容性、自反性、適應(yīng)性和創(chuàng)新性價值。”[2]在基層治理實踐中，同樣的數(shù)據(jù)，其真實意義在不同的地方、不同情境中是不同的，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的所謂真相還需要基層行政人員展開意義層面的解釋和說明。然而，在精確的數(shù)據(jù)要求下，數(shù)字行政平臺的應(yīng)用代替了具體的行政工作，基層治理為達(dá)到要求反過來通過掌握技術(shù)的第三方中介將上級政府與實際情況隔離，使他們被數(shù)字技術(shù)統(tǒng)計支配，難以把握各地的真實情況，這加劇了基層精準(zhǔn)治理目標(biāo)與實踐情境的錯配。
對基層數(shù)字形式主義的多維分析
從數(shù)字技術(shù)與社會的關(guān)系看，當(dāng)前數(shù)字技術(shù)發(fā)展尚不完善，難以全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確呈現(xiàn)社會歷史的真相和反映社會生活的本質(zhì)。社會歷史領(lǐng)域始終存在無法由數(shù)字技術(shù)簡單量化的方面。“社會的復(fù)雜性決定了數(shù)字技術(shù)無法真實地展現(xiàn)社會現(xiàn)象的全貌，更無法完全模擬社會的動態(tài)演化過程，只能夠依靠特定的技術(shù)手段將顯性的、可捕捉的社會現(xiàn)象以數(shù)據(jù)的形式展現(xiàn)出來。” [3]因此，對社會歷史領(lǐng)域的量化數(shù)據(jù)本身存在缺陷。技術(shù)與社會的融合還需在數(shù)字技術(shù)的進一步發(fā)展中逐漸強化。
從數(shù)字技術(shù)使用者看，部分基層行政主體和群眾的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字能力不夠高。數(shù)字技術(shù)在不同的領(lǐng)域、方面、層次的應(yīng)用中存在差異，不同的人群學(xué)習(xí)能力千差萬別，對同樣的數(shù)字軟件、系統(tǒng)、工具、使用方法的適應(yīng)速度也不盡相同。數(shù)字技術(shù)在基層治理的應(yīng)用中，確實存在部分人群缺乏對數(shù)字技術(shù)的基本認(rèn)識和了解，不清楚它在日常生活中的應(yīng)用方式和價值；缺乏基本的計算機操作技能和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力，無法熟練操作數(shù)字設(shè)備和軟件應(yīng)用；不熟悉數(shù)字化服務(wù)平臺的使用方法，無法高效地使用在線政務(wù)服務(wù)功能；對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要性和意義認(rèn)識不足，缺乏支持和配合數(shù)字化治理和服務(wù)的積極性等情況，這些都導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)的潛力不容易被轉(zhuǎn)化為治理效能。
從數(shù)字技術(shù)執(zhí)行者的工作狀態(tài)和心理動機看，提高收益和降低風(fēng)險是基層行政人員在主觀上容易對數(shù)字技術(shù)濫用的主要原因。一是基層行政人員在上級要求下使用數(shù)字行政平臺，將數(shù)字技術(shù)使用僅僅視為工作任務(wù)，處處留跡、事事留痕，制造出工作完成的證據(jù)。制造證據(jù)成為鄉(xiāng)村干部進行避責(zé)和自我保護的一種方式[4]，尤其在基層工作任務(wù)擴大化、工作要求復(fù)雜化和監(jiān)督、問責(zé)強化的情境下，留痕可實現(xiàn)有效避責(zé)。二是將基層治理難題的解決轉(zhuǎn)化為一項項監(jiān)督考評指標(biāo)，過度信任數(shù)字技術(shù)并以數(shù)據(jù)衡量公共服務(wù)質(zhì)量與效率、公眾滿意度等。實際上基層治理問題不易被科學(xué)量化，也需要結(jié)合傳統(tǒng)基層治理中實地調(diào)查研究的做法，過度依賴數(shù)據(jù)反倒給基層行政人員以鉆空子的機會。三是基層行政人員在橫向數(shù)字競爭壓力下，強行將數(shù)字技術(shù)用于管理服務(wù)中，或者做出在缺場情況下任務(wù)的落實或反饋工作，通過“數(shù)字加工”彰顯自己的工作能力與成績，從而獲得更高收益。
從基層行政的組織狀態(tài)看，在部門化的行政體系中各部門數(shù)字行政平臺的固定分工和分散業(yè)務(wù)加重了基層行政和群眾的“數(shù)字負(fù)擔(dān)”。各部門數(shù)字行政平臺難以共享整合，“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)不在于技術(shù)而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需求之間的張力”[5]。一是各部門基于利益考量和規(guī)避責(zé)任風(fēng)險，數(shù)據(jù)共享度不高，不同業(yè)務(wù)之間銜接不暢加劇“信息孤島”，使得數(shù)字行政難以為群眾提供真正無邊界、一站式的公共服務(wù)。二是每個部門都強調(diào)本部門工作的重要性、精準(zhǔn)性、科學(xué)性，根據(jù)自身業(yè)務(wù)范圍和性質(zhì)設(shè)計數(shù)字行政平臺，數(shù)字行政平臺和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)個性化定制在長期獨立運行后再協(xié)同整合十分被動?；鶎訑?shù)字任務(wù)繁雜、冗余，行政人員和群眾只能根據(jù)上面千條線中每條線的業(yè)務(wù)要求盲目采集和提供數(shù)據(jù)。
從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用中的基層交往狀態(tài)看，社會主體間在某些場景下的真實感和信任感下降、關(guān)系變得疏離導(dǎo)致種種數(shù)字“強制”行為。在數(shù)字行政平臺的中介下，面對面的交往轉(zhuǎn)向信息符號的虛擬交往，現(xiàn)實的人際親近關(guān)系被改變。在缺乏接觸熟悉、實際了解的基礎(chǔ)上，上級可能對基層的信任度降低，只能通過數(shù)字要求設(shè)置來更好地監(jiān)督基層工作?；鶎有姓藛T則缺乏足夠的時間精力來了解群眾對公共服務(wù)的需求，因為數(shù)字行政仍要遵守科層制的行政規(guī)范。因此，基層行政人員往往注意力更集中于上級下達(dá)的數(shù)字任務(wù)。同時，行政的數(shù)字要求壓縮了實踐的包容性，易于強化上下級權(quán)力關(guān)系，不利于擴大基層行政人員的話語權(quán)。
從數(shù)字技術(shù)的制度規(guī)范建設(shè)看，關(guān)于適配數(shù)字技術(shù)的行政規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制度設(shè)計還不完善?，F(xiàn)實社會與虛擬社會的規(guī)則并不兼容，基層行政人員在數(shù)字行政服務(wù)過程中面臨規(guī)則選擇的難題。人們同時生活在現(xiàn)實社會和虛擬社會中，其行為受到現(xiàn)實和虛擬兩個維度的影響和制約。比如，部分?jǐn)?shù)字行政平臺的回應(yīng)還依賴基層行政人員及其所屬的科層組織的決策制度和流程，而數(shù)字行政的傳播速度和影響力顛覆了科層制行政體系中的話語權(quán)分配，卻難以問責(zé)。“行政問責(zé)制源于科層組織結(jié)構(gòu)，但其并沒有提供對線上行政問責(zé)的承諾與支持”[6]。當(dāng)前數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用仍然存在數(shù)字技術(shù)兼容性差、運行邏輯不確定、數(shù)字安全管理混亂等問題，而行政組織之間由于整合協(xié)調(diào)成本過高，亟需完善相關(guān)制度。
推動數(shù)字技術(shù)與基層治理體系的有機融合
中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，意見指出：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”以政府?dāng)?shù)字化為支撐，基層治理致廣大而盡精微，對于當(dāng)前存在的數(shù)字形式主義問題整治還需進一步從技術(shù)要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數(shù)字管理服務(wù)的公共價值空間、高效解決基層治理的現(xiàn)實問題、充分實現(xiàn)數(shù)字行政的協(xié)同展開。
第一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字化項目建設(shè)要“以人為本”，聚焦群眾需求，堅持?jǐn)?shù)字行政的服務(wù)導(dǎo)向。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中“著力點與其說是不斷提高數(shù)字化、虛擬化的水平，不如說是使‘人-機互動’系統(tǒng)盡量人性化，建立一個符合現(xiàn)實主體需要的人性化的網(wǎng)絡(luò)界面”[7]。一是保障社會組織和群眾在數(shù)字化建設(shè)過程中的參與渠道和話語權(quán)，廣泛征集、充分調(diào)查和吸納群眾意見。二是基層行政人員要深入基層，強化與群眾的溝通，切實體察民情，發(fā)揮好調(diào)查研究的作用，有針對性地回應(yīng)群眾對數(shù)字化公共服務(wù)的需要。同時，正視基層治理情境的復(fù)雜性、差異性和模糊性，因地制宜地開展數(shù)字化項目建設(shè)，使數(shù)字技術(shù)與基層社會生活場景有效融合。
第二，提升基層數(shù)字行政主體與群眾的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力。一是開展針對基層行政主體和群眾的數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)，包括基礎(chǔ)的數(shù)字技術(shù)知識、網(wǎng)絡(luò)安全意識、信息檢索能力等。二是通過宣傳和教育活動，提高基層行政主體和群眾對數(shù)字技術(shù)的認(rèn)知和使用意愿，激發(fā)其學(xué)習(xí)和使用數(shù)字行政平臺的積極性。
第三，對基層行政人員加強反對數(shù)字形式主義的思想教育引導(dǎo)，建立健全的數(shù)字行政考評機制。一是加強主題教育，引導(dǎo)黨員干部堅定理想信念，始終堅持以人民為中心的根本立場，恪守全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹立正確的權(quán)力觀、政績觀、事業(yè)觀。二是進一步在各單位各部門根據(jù)具體情境明確數(shù)字形式主義的界定，防止數(shù)字形式主義合理化和正常化。同時，強化對從數(shù)字形式主義行為中獲得不當(dāng)利益的懲處，展開典型反面案例教育，強化負(fù)面信息印象。三是以合理的價值取向為支撐建立科學(xué)、公正、透明的考評制度，使基層行政壓力與激勵趨于正相關(guān)，兼顧量化指標(biāo)和工作實效。
第四，以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動基層行政組織優(yōu)化調(diào)整，增強社會主體間的信任度。一是依靠數(shù)智賦能對基層組織量體裁衣，實現(xiàn)人員與工作之間、權(quán)責(zé)之間、能力之間的有效匹配，充分發(fā)揮個人的主觀能動性。[8]二是通過數(shù)字化平臺強化信息公開，提供全面、準(zhǔn)確、及時的數(shù)據(jù)和資訊，增加主體之間的信息對稱，促進基層行政人員與上級、群眾之間建構(gòu)信息暢通、信任和尊重、認(rèn)同與合作的良性互動關(guān)系。
第五，加強數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府管理服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)質(zhì)量和兜底保障，促進數(shù)字公共服務(wù)的有效供給。一是推動統(tǒng)建共用，充分考慮部門、業(yè)務(wù)、對象、場景之間的聯(lián)系，加強數(shù)字行政平臺之間的功能、流程設(shè)計的協(xié)同性。對當(dāng)前的數(shù)字行政平臺進行深度整合，促進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推動跨部門、跨行業(yè)協(xié)同，構(gòu)建真正符合數(shù)字政府“一站式”公共服務(wù)初衷的平臺。二是制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把關(guān)數(shù)字項目準(zhǔn)入和落地質(zhì)量?？茖W(xué)論證和評估數(shù)字項目的必要性和可行性，立足實際選擇技術(shù)成熟度高的項目，開展可操作性測評和第三方質(zhì)量評估。三是開展“跑一次沒辦成”兜底窗口，收集和反饋當(dāng)前數(shù)字行政平臺運營的問題，及時去冗，優(yōu)化和篩除不實用、不好用、不能用的數(shù)字行政平臺。
第六，完善基層社會治理數(shù)字化的相關(guān)制度配套和政策法規(guī)。一是應(yīng)詳細(xì)梳理數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的政策文件及其落地情況，進一步完善數(shù)字行政整體運行框架和制度安排，切實為基層數(shù)字行政提供制度指引和有效規(guī)制。二是建立數(shù)字政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享機制，包括明確的政務(wù)數(shù)據(jù)共享政策和規(guī)定、義務(wù)和權(quán)利、流程和方式；統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；建立健全數(shù)據(jù)安全管理機制，包括數(shù)據(jù)加密、權(quán)限控制、數(shù)據(jù)備份等措施，使數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用更加有序、合理，實現(xiàn)以技術(shù)之治拓展和提升制度之治，以制度之治引領(lǐng)和規(guī)范技術(shù)之治[9]。
【華中科技大學(xué)國家治理研究院院長、馬克思主義學(xué)院和哲學(xué)學(xué)院二級教授；本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方治理現(xiàn)代化綜合研究”（項目編號：19ZDA113）和華中科技大學(xué)文科雙一流建設(shè)項目“國家治理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)專項”基金資助的研究成果之一；華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院、國家治理研究院博士生匡夢婷對本文亦有貢獻】
注釋略
責(zé)編：周素麗／美編：石 玉