【摘要】置身世界新的動蕩變革期，中國發(fā)展的外部環(huán)境更為嚴峻復雜。在世界新的動蕩變革期，國際社會對全球治理合法性與有效性的需求增加，希冀聯(lián)合國及其他多邊治理機構發(fā)揮更為重要的作用，然而，在當下大國競爭常態(tài)化的時代背景之下，既成的全球治理體系面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。中國只有深刻把握國際大勢，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，既自立自強、做好自己的事情，又積極為全球治理體系改革注入中國智慧，才能聯(lián)合國際社會一切積極力量在動蕩變革中育先機、開新局。
【關鍵詞】動蕩變革期 全球治理 治理赤字 【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A
習近平總書記指出：“國際經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調整，世界進入動蕩變革期。”當今世界面臨百年未有之大變局，進入新的動蕩變革期，推進中國式現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的外部環(huán)境更為嚴峻復雜?；仡欉^去百年間諸多重大國際事件歷歷在目，包括第一次世界大戰(zhàn)、1918年大流感、第二次世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟大蕭條、冷戰(zhàn)格局下大國對峙、恐怖主義襲來、金融危機席卷全球、新冠疫情蔓延、科技革命走到十字路口、大國競爭回歸視野……每一個大事都牽動著世界秩序的走向，亦都是全球治理需要關注的重大議題。在某種程度上，大國關系與全球治理彼此互動：治理有效，則秩序穩(wěn)定；治理失靈，則世界動蕩；世界動蕩，更加需要全球治理。
世界新的動蕩變革期的不確定性風險
審視每一次動蕩變革的歷史節(jié)點，撬動世界秩序走向、影響全球治理形態(tài)的因素時而是長周期的，時而是短周期的；時而是緩慢平緩的，時而是烈度很大的。在不同的歷史節(jié)點上，各種因素的表現(xiàn)截然不同，彼此交錯，乃至互為因果。
一是新自由主義走向末路，世界經(jīng)濟緩慢復蘇、分化嚴重且風險增大。在后疫情時代，盡管世界經(jīng)濟已經(jīng)邁開了緩慢復蘇的腳步，但復蘇極為不平衡，開放性下降、包容性增長不足。雖然相對歷史標準而言，世界經(jīng)濟仍將保持相對開放，貿易增長也仍是拉動世界產(chǎn)出的最主要驅動力，然而霸權國單邊主義、保護主義、民族主義傾向或將經(jīng)濟全球化拖入“低效漩渦”，無益于世界經(jīng)濟回歸高速增長的正軌。加之，人口、氣候變化、減碳壓力等中長期客觀因素疊加影響，世界經(jīng)濟復蘇注定前路漫漫。此外，個別大國所謂“去風險”的訴求嚴重破壞了世界經(jīng)濟長期秉持的效率優(yōu)先原則，人為造成了世界市場的分化重組，推動全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈布局發(fā)生重大改變。近年來，地緣政治緊張牽動世界局勢走向，進一步加劇了世界經(jīng)濟的分化風險。
二是科技革命和產(chǎn)業(yè)革命孕育深刻變革，主要大國紛紛涌入前沿科技“競技場”，新生安全風險的治理相對缺位。歷史上，每一次科技進步都直接或間接影響國家間力量對比，推動世界秩序步入一個新篇章。例如，18世紀以蒸汽機的發(fā)明和應用為標志的第一次科技革命，推動英國這個歐洲大陸政治主導下的“邊陲”小島國家成為所謂的“日不落帝國”，也在一定程度上塑造了國際關系的現(xiàn)代形態(tài)。時至今日，上一輪科技革命的紅利逐漸消退，新一代信息技術的發(fā)展正在悄然帶動新的產(chǎn)業(yè)變革，使之向更加智能化、服務化、綠色化轉型。新一輪的大國科技競爭蓄勢待發(fā)。此外，新技術手段的應用也帶來了諸如網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)隱私、拉大南北差距等新的安全與發(fā)展問題，催生了愈發(fā)緊迫的全球治理需求。然而，霸權國科技打壓行為正在阻礙國際科研合作、挫傷企業(yè)家創(chuàng)新動力、扼殺科技進步機遇，而這種“重競爭輕合作”的行為，亦在遲滯國際規(guī)則制定，破壞大國的治理合作，各類新技術安全風險的治理赤字愈發(fā)凸顯。
三是極端天氣和自然災害頻發(fā)，氣候變化相關風險系數(shù)升高，治理成本高、治理難度大。近年來，普通民眾對氣候變化的感知愈發(fā)真切。2024年1月，歐盟氣候監(jiān)測機構哥白尼氣候變化服務局發(fā)布新聞公報，將過去的2023年認定為自1850年有記錄以來最熱的年份，全年全球平均地表氣溫達到14.98攝氏度，比之前的最熱年份2016年高出0.17攝氏度，比工業(yè)化前的1850年至1900年間氣溫水平高出1.48攝氏度。與氣候變暖同步出現(xiàn)的還有極端天氣和自然災害。厄爾尼諾現(xiàn)象不僅會改變氣溫，還會帶來高溫、極寒、高強度降水或干旱等極端天氣與自然災害。國際社會充分認識到氣候變化治理的重要性和必要性。若不能增強預警、及時治理，糧食減產(chǎn)、森林火災乃至“氣候難民”等一系列的麻煩事也將陸續(xù)涌來。各類氣候變化“周邊風險”再次抬升了氣候變化問題的治理成本和治理難度。
四是發(fā)達國家內部經(jīng)濟社會矛盾外溢，增加了世界秩序與全球治理的不穩(wěn)定性和不確定性。如果說全球化是在生產(chǎn)端推動了世界經(jīng)濟取得繁榮發(fā)展，那么發(fā)達國家國內治理失靈，未能在分配端持穩(wěn)天平，為民粹主義和保護主義思潮的滋生提供了土壤。極端右翼思潮更是溢出至全球范圍，給世界政治經(jīng)濟秩序制造了大量的不確定性風險。在內部矛盾與風險的掣肘下，發(fā)達國家不僅參與全球治理的意愿和能力都有所下降，還更加傾向于將“禍水外引”，致使外部局勢隨之動蕩。
經(jīng)濟、技術、氣候與思潮本是長周期的影響因素，但在霸權國的主觀干預下烈度更強、作用更顯化。實際上，近年來，國際政治格局向多極化發(fā)生轉變，霸權國對系統(tǒng)內新興國家壯大缺乏心理調試。以中國為代表的新興國家的發(fā)展改變了國際政治經(jīng)濟版圖，既成為全球治理的重要參與者、公共產(chǎn)品的主要提供者，又極大地促進了國際關系的民主化進程。然而，霸權國對上述變動的威脅感知不斷增強，采取一系列手段予以遏制，直接或間接打破了世界秩序的穩(wěn)定局面，分化了主要國家參與全球治理的向心力，致使各類赤字與日顯現(xiàn)，不確定性風險攀升。
世界新的動蕩變革期全球治理面臨的挑戰(zhàn)
談及世界秩序，主要涉及國際力量格局的演變及特征；而談及全球治理，則主要涉及各主要議題領域內的大國合作博弈的狀況和公共產(chǎn)品供應的情況。在世界新的動蕩變革期，國際社會對全球治理合法性與有效性的需求增加，希冀聯(lián)合國及其他多邊機構發(fā)揮更為重要的作用，然而，在當下大國競爭常態(tài)化的時代背景之下，既成的全球治理體系面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。
其一，難抵霸權國“工具化”“武器化”壓力，聯(lián)合國等多邊機制權威性受損，多邊主義精神受創(chuàng)。烏克蘭危機爆發(fā)伊始，美西方試圖“工具化”多邊機制，使其服務于自身偏好。例如，美國在聯(lián)合國大會推動通過兩份決議草案，譴責俄羅斯。有不少發(fā)展中國家在聯(lián)大和安理會投票中受到脅迫，不得不參與投票。然而，這未必反映其真實立場，畢竟隨著發(fā)展中國家自我意識的覺醒，它們希望保持自身政策獨立性、維持在聯(lián)合國等多邊機制的中立態(tài)度。而且有52個發(fā)展中國家也明確表示了不會支持以美國為代表的發(fā)達國家對俄羅斯實施制裁。隨即，在2023年有130多個國家（以發(fā)展中國家為主）宣布不參與發(fā)達國家對俄羅斯發(fā)起的金融制裁。此處不評述制裁行為本身，而是從諸多國家的反應作出判斷：世界上絕大多數(shù)國家不希望任何一個國家單邊主導聯(lián)合國決議的締結，反對任何一個國家按照自己的意志肆意塑造所謂的“國際共識”，畢竟聯(lián)合國及其附屬機構需要依靠獨立性和專業(yè)性來維持其合法性與權威性。這也是全球治理秩序的基石與根基。
其二，世界多極化趨勢更為明顯，但全球治理舊秩序正在瓦解、新秩序尚未形成。僅就國際貨幣體系而言，美國利用SWIFT（國際資金清算系統(tǒng)）濫施制裁正在使該機制及美元貨幣體系失掉公信力。實際上，SWIFT不僅代表國際跨境結算、清算系統(tǒng)本身，而且與美元貨幣體系的可信度高度相關。美頻繁濫用機制開展制裁最終導致越來越多國家采取“去美元化”手段。而這些國家如此做的主要原因是為了達到“避險”的目的。為應對美國政府利用SWIFT進行金融制裁的情況，俄羅斯央行創(chuàng)建的SWIFT替代系統(tǒng)——金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS），運用諸如使用非美元貨幣、尋求鄰國幫助資金中轉過境和使用加密貨幣等手段，繞過制裁完成跨境支付結算。與之相對，其他國家即使美國的盟友國家也在積極尋求“繞道避險”，例如歐盟推出了INSTEX（貿易互換支持機制）這一新的具有一定替代性的國際結算系統(tǒng)，通過以貨易貨以及非美元轉賬的方式在美制裁伊朗的情況下與之開展貿易活動。雖然，在很長一段時間內，美元作為國際儲備貨幣的主導地位仍難撼動，且在短期內美元或有走強趨勢，但從整體走勢判斷，美元的霸權地位正在下降、國際貨幣體系的多極化趨勢日漸顯現(xiàn)。正如國際貨幣基金組織（IMF）最新數(shù)據(jù)顯示，美元在各國央行和政府外匯儲備中的占比展現(xiàn)出逐步下降的趨勢。
其三，新舊多邊治理機制難以履職，全球經(jīng)濟治理面臨碎片化與排他性問題。近年來，新冠疫情、地緣政治沖突、自然災害等各種突發(fā)事件增加了世界局勢的不穩(wěn)定性和不確定性。復雜形勢對各國決策者提出了更高要求，全球治理體系變革的緊迫性日益凸顯。然而，面臨風高浪急的世界局勢，頻頻發(fā)生的“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件，新舊全球治理機制難以有效發(fā)揮作用，不僅沒能進行風險預警，也沒能及時予以有效治理。一方面，WTO等舊機制的改革難以推動，多邊仲裁機制陷入停滯，加之，美相繼拋出“美墨加協(xié)定”“美歐技術和貿易理事會”和“印太經(jīng)濟框架”等排他性規(guī)則“小圈子”，全球貿易治理的碎片化趨勢更為明顯。顯然，霸權國的泛安全化傾向和持續(xù)構建“小圈子”的行為，破壞了全球經(jīng)貿治理的規(guī)則一體化和經(jīng)濟自由化等原則。另一方面，在烏克蘭危機、巴以沖突等地緣政治事件的沖擊下，G20等新興治理機制亦難以有效履職，全球經(jīng)濟治理赤字更加凸顯。所以，自2022年至2024年G20峰會及相關會議召開前后，主席國及相關成員國都表示，G20正在遭遇政治化風險，討論不相干議題，嚴重掣肘其全球經(jīng)濟治理核心平臺作用的發(fā)揮。
其四，全球氣候變化治理合作日益緊迫，但發(fā)達經(jīng)濟體將氣候問題政治化致使治理赤字不減反增。氣候變化治理的案例足以說明，全球治理體系改革亟需推動“去政治化”進程，確保公共產(chǎn)品融資、克服治理赤字。雖然，相比其他領域，全球氣候變化治理領域內的大國對話與合作門檻低一點，互動多一點。即使在大國競爭氣氛濃郁的情況下，主要大國仍然圍繞碳邊境稅、減排目標、化石燃料的清潔化等相關話題開展了富有成效的討論，取得了不少成果。然而，隨著世界經(jīng)濟進入低速增長期，發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體皆在負重前行，很難在確保經(jīng)濟增長的同時如期達到減排目標。因此，不少歐盟發(fā)達國家也在思考如何統(tǒng)籌綠色目標與增長目標，而發(fā)展中國家面臨的壓力則更大。因此，一方面，氣候變化治理需求不斷上漲，正如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的《2023年適應差距報告》指出，發(fā)展中國家每年適應氣候變化所需資金缺口為1940億美元至3660億美元，但顯然自身難保的發(fā)達國家對此愈加力不從心。另一方面，美國為代表的發(fā)達國家將大國博弈視為優(yōu)先于氣候變化治理的事項，更是增加了氣候變化治理的難度。例如，美國征收100%的關稅冀圖把中國電動汽車排除在美國市場之外，影響交通領域的氣候目標實現(xiàn)。一時間，政治原則先于氣候原則。對霸權國而言，似乎遏制“假想對手國”比應對迫在眉睫的氣候變化威脅更緊迫、更重要。加之，發(fā)達國家一再拖而不決，拒絕兌現(xiàn)2020年作出的每年向發(fā)展中國家提供1000億美元氣候資金支持承諾，近年來該領域的治理赤字不減反增。
中國要在世界新的動蕩變革期中保持戰(zhàn)略定力
世界面臨百年未有之大變局，中國發(fā)展的外部環(huán)境更為復雜。只有深刻把握國際大勢，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，才能在新的動蕩變革期中育先機、開新局，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)。
第一，維護聯(lián)合國憲章宗旨和原則，支持和參與全球治理體系改革，助推治理規(guī)則的現(xiàn)代化進程。在大國博弈日漸擠占治理對話空間的背景下，推動全球治理體系改革和國際制度現(xiàn)代化的道路將更加充滿挑戰(zhàn)。然而，“無規(guī)矩不成方圓”，一個沒有規(guī)則的世界將是不可想象的，不僅氣候變化、傳染病、恐怖主義、網(wǎng)絡犯罪等全球問題得不到有效治理，國家之間的沖突更是難以防患于未然或是抑制在可控范圍內，世界將會失去和平與發(fā)展的主旋律，乃至步入“霍布斯叢林”的境地。因此，必須維護聯(lián)合國憲章宗旨和原則，推動全球治理體系改革，保障國際社會“有法可依、有章可循”。推動全球治理體系改革，核心是實現(xiàn)國際機制和制度的現(xiàn)代化，一是要提出兼容大國利益、克服集體行動困境、提高議事效率的機制創(chuàng)新方案，例如在WTO 、IMF等正式機制與G20等非正式對話之間打好配合，提高議事效率的同時兼顧代表性和示范效應。二是要為新生事物設定規(guī)則，升級既成規(guī)則規(guī)制的現(xiàn)代化水平。例如，幾十年前誕生的WTO無法預測數(shù)字經(jīng)濟這個新生事物，因此既成的全球經(jīng)濟治理體系中缺少與之相關的規(guī)則規(guī)范。如果不及時升級規(guī)則予以治理，諸如圍繞數(shù)字經(jīng)濟稅收的經(jīng)貿摩擦就會在這個領域內爆發(fā)，或是圍繞手機、智能手環(huán)等“數(shù)字穿戴”的倫理與安全規(guī)則缺失，還會致使各國消費者權益遭受嚴重損害。面對諸如此類的新事物，若能及時提出新思路、參與乃至引領規(guī)則現(xiàn)代化的進程、助推全球治理體系改革，一方面將有助于提升中國參與全球治理的國際話語權和制度性權力；另一方面，也在制度首創(chuàng)階段就規(guī)避制度的非中性和排他性問題，有效化解大國間矛盾沖突掣肘規(guī)則制度的局面，共同構畫全球經(jīng)濟治理的未來新藍圖。
第二，以全球發(fā)展倡議為杠桿，撬動各方積極參與全球發(fā)展治理的積極性，關注全球南方國家需求、加強群體團結。面對西方發(fā)達國家分化全球南方國家群體、破壞全球南方在全球治理事務中影響力的諸多行徑，應通過堅持發(fā)展優(yōu)先，積極推動全球發(fā)展倡議落地，加快構建全球發(fā)展伙伴關系，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經(jīng)濟全球化，維護全球南方國家的權益。此外，在適當場合對全球南方概念進行“去政治化”解讀，重申發(fā)展中國家的第一要務應是消除貧困、實現(xiàn)現(xiàn)代化、改善人民的生活水平，而非糾纏于某些發(fā)達國家的“話語陷阱”，喪失合作發(fā)展共贏發(fā)展的機遇。再者，關注發(fā)展中國家的特殊需求，借助全球治理多邊機制撬動更多發(fā)展資源，敦促發(fā)達國家兌現(xiàn)相關承諾，團結一切可以團結的力量，促進全球發(fā)展倡議目標的順利實現(xiàn)。更好地發(fā)揮“全球發(fā)展倡議之友小組”的作用，促進多邊發(fā)展合作進程的協(xié)同增效，加快落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，推動構建更加平等有序、普惠包容、全面均衡的全球發(fā)展伙伴關系。
第三，將自由貿易試驗區(qū)打造成為改革新高地，積極對接國際高水平規(guī)則，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是落實自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，助推制度型開放。堅持建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，通過深化貿易、投資、金融、服務業(yè)等重點領域的體制機制改革，為對接國際高水平規(guī)則“練好內功”。不僅要對照國際標準提升中國發(fā)展水平，實現(xiàn)與高水平國際規(guī)則的有效對接，而且要借助自由貿易試驗區(qū)建設的“試驗田效應”，積極嘗試參與并引領國際規(guī)則制定。二是大力推進數(shù)字貿易發(fā)展，參與引領國際高水平規(guī)則制定。不僅加快數(shù)字賦能應用，為經(jīng)濟主體提供更好的營商環(huán)境，還要重視探索數(shù)字貿易相關問題的規(guī)則制定，重點聚焦數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)字技術應用、數(shù)據(jù)開放共享和跨境電子支付等重點領域。加快本國立法的步伐，進一步完善《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，為適應國際高標準規(guī)則領域內的競爭提供良好的國內法律環(huán)境支撐。三是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，準確闡釋中國式現(xiàn)代化的成功實踐、科學內涵和先進理念，并將具有國際適用性和參考價值的經(jīng)驗積極融入到國際規(guī)則制定中。在具有可推廣成功經(jīng)驗的部分新興議題領域，應引領相應的國際規(guī)則制定，同時兼顧發(fā)展中國家的權益，提升全球治理的制度性話語權。
（作者為中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所全球治理研究室主任、研究員）
【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目“中國特色全球治理觀與全球治理體系改革的中國方案”（項目編號：23ZDA123）階段性研究成果】
責編/于洪清 美編/王夢雅
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