【摘要】“健全人口發(fā)展支持與服務體系”是黨的二十屆三中全會首次系統(tǒng)闡釋的重要概念，這一以應對少子化、老齡化為重點的政策布局為下一階段我國持續(xù)推進人口高質量發(fā)展提供了明確的方向指針。從理論上看，“健全人口發(fā)展支持與服務體系”在現階段的目標任務就是要在循序漸進地增進基本民生福祉質量的基礎上向公平普惠方向進行進階式轉變，體系性優(yōu)化我國福利組合及其遞送形式，通過穩(wěn)步提升全人群、全生命周期的民生保障水平來促進人口數量、質量和結構的有益變化。未來我國應當做好人口發(fā)展支持與服務體系的頂層設計，消除體系建設中的痛點堵點，夯實體系在實踐中的落地能力，以有效實現我國人口發(fā)展戰(zhàn)略從主要覆蓋困難人群向涵蓋全體國民、從供給導向向需要導向、從權責分散到“家國一體”、從差異碎片到公平普惠的轉型。
【關鍵詞】人口發(fā)展支持與服務 少子老齡化 基本民生福祉 公平普惠 【中圖分類號】F113.9 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會將“在發(fā)展中保障和改善民生”視為中國式現代化的重大任務，并首次完整系統(tǒng)地提出“健全人口發(fā)展支持與服務體系”的概念。這一最新論述對原有的“生育支持政策體系”“積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”以及“農業(yè)轉移人口市民化”等政策進行了深化聚焦與統(tǒng)籌協(xié)同，為我國下一階段通過民生福祉建設來實現人口高質量發(fā)展指明了方向。在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，如此明確地提出人口發(fā)展議題，既彰顯出我國當前人口發(fā)展面臨錯綜復雜的局面，也體現出國家對推動建設與現代社會經濟發(fā)展相協(xié)調的人口發(fā)展戰(zhàn)略的堅定決心。那么如何在理論上認識“健全人口發(fā)展支持與服務體系”的時代意義，該體系具有哪些目標任務，以及未來如何在實踐領域有效健全該體系就成為現階段必須認真回答的三個關鍵議題。
健全人口發(fā)展支持與服務體系的時代意義
人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題。“健全人口發(fā)展支持與服務體系”的提出與我國人口發(fā)展面臨少子、老齡化問題加劇的新形勢有關。一方面，人口再生產模式轉變，我國總人口增速明顯放緩，生育水平持續(xù)走低。另一方面，我國人口老齡化程度持續(xù)加深帶來的照顧赤字問題也不容忽視。隨著60周歲以上的老年人口占比從2010年的13.3%增長至2020年的18.7%，近年來我國老年人口尤其是失能失智老年人的照顧壓力與日俱增。據統(tǒng)計2020年我國60周歲以上和80周歲以上人口中不能自理者的比例分別攀升至2.3%和8.3%，經預測2030年我國失能半失能老年人也將達到7611萬人。“一老一小”問題對我國經濟社會穩(wěn)步發(fā)展構成了空前挑戰(zhàn)，并成為國家治理現代化過程中不可回避的重大問題。
突出的少子、老齡化問題既反映出現代化對我國人口變遷的深刻影響，也展現出原有的人口發(fā)展政策不能夠有效應對這種重大轉變。具體而言，由于我國經歷了同比已有現代化國家更快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，呈現出高度“時空壓縮”的現代化特征，這使得人口流動性的增強、家庭規(guī)模的縮小以及家庭形式的多樣化在我國更為劇烈，原有的以家庭為中心的照顧形式正在面臨贍養(yǎng)撫育成本激增的壓力。已有測算表明，我國撫育城鎮(zhèn)和農村兒童的直接成本已分別達到27.3萬元和14.3萬元，這種高昂的家庭贍養(yǎng)撫育成本與家庭在現代公共生活空間中地位的下降形成了較為突出的矛盾。尤其考慮到當前我國喪親、離異、留守等有功能障礙的家庭已經占據全部家庭的34.1%，通過家庭內生動力的提高來實現高質量贍養(yǎng)撫育的可能性被持續(xù)削減。為了給家庭賦能，我國過去幾年連續(xù)做出了養(yǎng)老服務、生育支持、流動人口市民化等政策布局，各地在實踐層面也積極落實國家的決策部署，力圖通過個稅抵扣、高齡津貼、殘疾人兩項補貼、居家社區(qū)養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合服務等一攬子社會政策綜合方案來扭轉這種人口發(fā)展的不利局面。
從實踐效果來看，我國的生育率降低及老齡化程度持續(xù)加深帶來的照顧赤字問題仍然未能得到根本性遏制。其深層原因有四個：一是過去相對獨立的生育支持政策與老齡服務政策往往針對兒童、老年人等特殊群體來部署，這樣的政策設計將國家支持與服務的范圍由具有社會權利的全體公民縮減到了特定困難群體，客觀上忽視了全球化背景下勞資雙方福利地位不均等帶來的家庭照顧者的福利缺失，因此不利于從家庭福利最大化的整體利益出發(fā)來協(xié)調多類人群的激勵保障。二是過去我國的政策安排多以解決國家面臨的突出人口問題為出發(fā)點來制訂方案，相關政策精細化較低、對民生福祉訴求回應性較弱而難以滿足個性化訴求，也不易通過低財政投資的、特惠型為主的公共福利項目來改善民眾的福利獲得感。三是我國在市場經濟下的“由國及家”福利傳輸渠道仍不夠通暢，即在計劃經濟下由“單位制”構造的“國家-單位-家庭”福利傳輸鏈斷裂后有何種替代方式可實現福利治理的“家國同構”尚未完善，這使得我國以家庭為基礎的個體主義與國家為基礎的社群主義在福利建設中存在一定的文化沖突和結構張力。四是由于區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間在資源稟賦及資源汲取能力上的顯著差異，我國社會保障及基本公共服務資源的配置呈現出不均衡且碎片化的分布態(tài)勢，這較嚴重制約了部分人群尤其是流動人口通過享有更高質量的政策紅利來改變不良境況的努力。正是基于上述原因，黨的二十屆三中全會提出的“健全人口發(fā)展支持與服務體系”更深刻地把握現代化帶來的人口變遷規(guī)律，為我國人口數量、質量與結構的改善尋找到一條全新道路，即通過統(tǒng)籌性好、獲得感強、可及性佳、公平性足的制度建設來有效促進人口高質量發(fā)展。
健全人口發(fā)展支持與服務體系的目標任務
從理論上看，現階段我國人口發(fā)展支持與服務體系的最終目標是增進社會公平正義與人民福祉，核心任務是利用體系建設來削減家庭照顧赤字，重點難點為化解少子化和老齡化風險。它同以往政策體系的典型區(qū)別在于這是一項瞄準全體國民的以基本民生福祉需要滿足為實現要點的社會政策。
它展現出四個獨特屬性：一是“全人群”屬性，即它不僅是針對兒童、老年人等困難群體的專項支持計劃，也圍繞普通家庭福利提供者予以激勵保障，并形成一種梯次遞進、有序銜接的制度安排，以確保不同家庭成員的支持與服務可以匯集為家庭最優(yōu)的民生保障形態(tài)。二是“需要”屬性，即它依循不同群體的發(fā)展需要而建立，其破解國家層面“穩(wěn)人口、優(yōu)結構”難題的前提是促進人的全面發(fā)展，它的落腳點是制度及附著其上的社會資源對人基本需要的滿足。三是“可及”屬性，即它是一套國家本位的支持與服務綜合體，是通過“資金-機構/設施-服務”的連續(xù)性來穩(wěn)固“公-私”福利秩序的福利供給，是對原有“國-家”福利關聯(lián)和遞送形式的系統(tǒng)性重塑和整體性重構。四是“公平普惠”屬性，即它不是涵蓋某個特定區(qū)域、城鄉(xiāng)與行業(yè)的碎片化福祉建設規(guī)劃，而是統(tǒng)籌推動現代化建設成果惠及全體人民的再分配方案。以上特征構成了人口發(fā)展支持與服務體系的核心要義，也是它在未來能夠改變人口結構性矛盾的關鍵優(yōu)勢。
實踐領域，人類社會通常會采取三種社會政策工具或工具組合來破解人口發(fā)展難題，其一是慷慨的現金轉移支付，主要包括以資金形式提供的稅收抵扣、信托基金、年金、補貼與津貼；其二是完善的社會服務機構與設施，主要包括康復養(yǎng)育機構的營建、公共場所適老適兒化改造以及無障礙設施的建設；其三是普惠均等的社會服務，主要包括各類養(yǎng)老、育兒、助殘、教育、醫(yī)療、住房、社會融入以及家庭照料等基本公共服務。各國雖然在政策工具的選擇及其組合形式上依循國情而略有不同，但是以三種形式為基礎來形成的組合式制度安排卻多有類似之處。依照上述分類，我國當前在資金上的支持形式主要有針對贍撫養(yǎng)家庭的個稅抵扣、高齡津貼、孤兒津貼、殘疾人兩項補貼以及社會保險、社會救助待遇享有等，在機構/設施上的支持形式主要有養(yǎng)老機構營建、兒童福利機構營建、適老適兒化改造、無障礙設施建設、老年/兒童友好型城市建設等，而在服務領域的支持形式則主要為針對孤殘老年人、重病重殘者和困境兒童的機構內照顧以及普惠型較強的嬰幼兒免疫、義務教育、就業(yè)促進、居家社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合服務等。它們一道構成了我國當前人口發(fā)展支持與服務體系的現實基礎，并因在資金、機構/設施與服務領域將瞄準人群過度集中在特殊困難群體而呈現出了典型的“特惠”特征。
已有現代化國家的發(fā)展規(guī)律告訴我們，從特惠為主到普惠為主的民生福祉建設是工業(yè)社會治理范式到后工業(yè)社會治理范式轉型的必經道路，是維系一國人口規(guī)模穩(wěn)定與結構健康的關鍵舉措，是遏制“一老一小”家庭照顧赤字持續(xù)發(fā)酵為國家照顧危機的不二選擇，因此通過強有力的體系建設來維護我國人口高質量發(fā)展意義重大。
從具體建設內容來看，該體系應圍繞三方面來開展。一是減少以收入繳費為形式、以勞動關系為實質的福利獲取方式，全面提升以公民資格為認定標準的普惠型項目的種類與質量，在基本生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育、住房、精神文化、社會融入等八個具體領域提升國家本位的福利含金量，形成“資金-機構/設施-服務”相嵌合的去商品化特征明顯的人口發(fā)展激勵與保障制度。二是滿足不同年齡階段群體的特定需要，這是因為人類除了普適性需要以外仍然在成長或衰老過程中表現出獨特的福利訴求。這些需要尤其以兒童階段的普惠型公共托育和防侵害服務、成人階段的家庭教育指導和就業(yè)促進、老齡階段的公職監(jiān)護和居家社區(qū)養(yǎng)老等普惠型服務最為迫切。三是增加流動、留守、殘障、喪親、離異等有功能障礙家庭的特惠型福利投入，為特定困難家庭提供關鍵節(jié)點的福利支持，重點建設好靈活就業(yè)人員的社會保險、分層分類社會救助、特殊家庭援助與轉介、流動人口社會融入、困境家庭社區(qū)巡訪、老年認知障礙服務等家庭支持型項目。綜合上述三個要素，表1（見上頁）呈現出了我國未來人口發(fā)展支持與服務體系應當統(tǒng)籌建設的主要內容，19項資金保障形式、11項機構與設施保障形式和38項服務保障形式將成為下一階段健全該體系的重點部署方向。
健全人口發(fā)展支持與服務體系的實現途徑
健全人口發(fā)展支持與服務體系就是要在新時期面向全體人民構建以去商品化為主要制度特征、以公民資格為主要認定標準、以普惠型項目為主要實現形式的人口發(fā)展戰(zhàn)略，通過改善國民民生福祉需要滿足狀況來增進人的全面發(fā)展，從根本上紓解“一老一小”問題及其背后的家庭照顧赤字。在這一過程中，相關職能部門應當牢牢把握如下三項重點工作。
第一，做好人口發(fā)展支持與服務體系的頂層設計。新時期人口發(fā)展支持與服務體系同比以往政策體系所覆蓋的人群更廣泛、形式更多樣、組織更復雜，支持與服務項目間既有交叉融合也有差異區(qū)隔，既涉及政策本身的守正創(chuàng)新也需要相關制度協(xié)同共進，這使得支持與服務體系的頂層設計必須做實做牢。具體有四點建議：
一是厘清新時期人口發(fā)展支持與服務體系的使命任務。未來我國人口發(fā)展戰(zhàn)略應在理念上堅持以增進國家福利責任回歸來解決家庭照顧危機的主線方針，走出高質量民生福祉建設就是實行福利國家高福利的思維。二是在制度上向普惠公平進行進階式轉變?？紤]到人口規(guī)模巨大的國情和“盡力而為、量力而行”的民生建設原則，我國新時期的體系建設應堅持普惠與特惠相結合、分步驟向普惠過渡的建設方針，形成成年人以特惠為主、兒童與老年人以普惠為主的福利分配格局，在嚴守“底線公平”的前提下通過再分配機制來解決分配環(huán)節(jié)的遺留問題。三是激發(fā)民生保障制度的綜合效益。新時期的體系建設應建筑于和融入到既有民生制度框架中，充分考慮普惠性、基礎性、兜底性民生建設的宏觀格局，依據社會保障和基本公共服務資源配置的實踐基礎來開展項目建設，以社會保險和社會救助主要負責資金保障、社會福利和基本公共服務主要負責服務保障為重點來實現各項民生福祉制度的互嵌融合。四是堅守以立法來實現民生建設善治善為的理念。法律是維系民生建設有序開展和高效施行的堅定支撐，盡管當前“四梁八柱”的基礎民生法律體系已然建立，但由于社會性立法同比經濟性立法的滯后性，建議民生福祉領域盡快完成《社會救助法》《養(yǎng)老服務法》《兒童福利法》《行業(yè)協(xié)會商會法》等重點立法工作，以解決現階段民生福祉項目碎片化較嚴重以及協(xié)同困難等問題。
第二，消除人口發(fā)展支持與服務體系的痛點堵點。當前我國人口發(fā)展領域“一老一小”問題較為突出直接，其背后的解決之道在于妥善降低現代化對于家庭照顧的不利影響，因此緊抓這一牛鼻子問題來開展制度改革勢在必行。具體有四點建議：
一是克服現有民生保障制度的頑疾。建議優(yōu)先突破社會保障與基本公共服務領域一些固有的制度局限，重點解決養(yǎng)老保險待遇的公平享有、醫(yī)療保險的跨區(qū)域轉移、長期護理保險的普及推廣、社會救助的銜接并軌、農村基本養(yǎng)老服務供給、兒童福利的拓面提質、失能失智人口的公職監(jiān)護等七項社會保障漏洞以及普惠型公共托育、家庭教育指導、居家社區(qū)養(yǎng)老服務、老年認知障礙服務、公益性殯葬服務等五類基本公共服務桎梏。二是重塑“家國一體”的福利遞送渠道。建議以社區(qū)為基本單元來構建社會保障資源傳輸與基本公共服務供給的主渠道，公共部門、市場、社會組織應協(xié)同支持“公-私”福利組合實現“再結構化”，通過塑造新型“國家-社區(qū)-家庭”福利關聯(lián)來強化當代家庭抵抗不確定風險的韌性。三是利用標準化清單來實現基本公共服務的均等化。建議抓緊出臺國民基本公共服務清單，將民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)保、教育、人社、住房等部門各司其職的基本公共服務項目統(tǒng)籌規(guī)劃并制訂統(tǒng)一有序的評估標準，優(yōu)先夯實普惠型公共托育、臨時/長期庇護、困境家庭監(jiān)護評估、家庭教育指導、成人監(jiān)護、農村醫(yī)養(yǎng)結合、居家社區(qū)養(yǎng)老、臨終關懷等八類標準，從而使得基本公共服務在基層落地有標準可依。四是降低不同群體基本民生福祉的享有差距。未來需著力縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)與行業(yè)間在社會保障資源與基本公共服務配置上的實際差距，以夯實臨時/急難救助、提升醫(yī)療保險跨省轉移支付、以流入地為主拓展基本公共服務為重點來推動地域均衡，以補齊農村兜底性養(yǎng)老服務與兜底性助殘服務短板、促進農村醫(yī)養(yǎng)結合服務推廣為重點來推進城鄉(xiāng)福利均衡，以縮小城鄉(xiāng)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的待遇差距及其與兩項居民保險的待遇差距為重點來實現行業(yè)平衡，努力實現不同人群在民生福祉領域“有公平的差距”。
最后，夯實人口發(fā)展支持與服務體系的落地能力。未來人口發(fā)展支持與服務體系的成敗最終將由該體系的可及程度來決定，這使得我國必須高度重視福利遞送 “最后一公里”。具體有四點建議：
一是利用現代科技開展數智賦能。積極引領人工智能、大數據、云計算等現代科技力量在民生福祉建設領域的突破性變革，實現全域社會保障、公益慈善與基本公共服務等資源的信息共享，充分利用數智化系統(tǒng)的集成分析優(yōu)勢來打造支持服務領域的“信息神經中樞”和“數字治理大腦”，增進數智系統(tǒng)的互聯(lián)互通、敏捷高效和協(xié)同聯(lián)動。二是夯實基層社會服務能力。建議高度重視基層社會服務力量尤其是農村地區(qū)基層服務隊伍的建設，以中央社會工作部的成立為契機加大社區(qū)工作者的人員配備，健全“縣-鄉(xiāng)-村”三級社會服務網絡，以崗位激勵、業(yè)務培訓為先導推動社區(qū)工作者服務意識、專業(yè)素養(yǎng)與實踐能力的提升，構建以城鄉(xiāng)社會工作站為中樞、以一線社區(qū)工作者為支點的福利遞送鏈。三是增進多層級、多部門、多區(qū)域的協(xié)同治理。當前跨層級協(xié)同難在缺乏標準，跨部門協(xié)同難在機制建設，跨區(qū)域協(xié)同難在利益協(xié)調，未來我國應當通過基本公共服務標準的制訂、跨部門聯(lián)動協(xié)調機制的規(guī)范、流入地為主責的權責安排來推進支持與服務項目的協(xié)同治理。四是認真做好人口發(fā)展議題的理論研究。我國應當針對快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對人口變遷所帶來的持續(xù)影響進行理論解析，對城鄉(xiāng)人口轉移、區(qū)域人口流動、婚姻形式變化、社會觀念變動等外在因素對未來民生保障制度帶來的重大影響開展前瞻性研判，將人口發(fā)展支持與服務體系“為何建”“建什么”“怎么建”等理論問題深度融入到中國式現代化建設的整體布局中，為該體系能夠真正服務大局、融通協(xié)同、守正創(chuàng)新提供關鍵的智力支持。
(作者為華東師范大學社會發(fā)展學院教授、博導，臨床社會工作研究中心主任)
【本文系國家社科基金一般項目“我國農村兒童的虐待風險及縣域為本的協(xié)同治理體系研究”（項目編號： 23BSH129）階段性成果】
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責編/李一丹 美編/李祥峰
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