【摘要】《社會保險法》的完善具有必要性和緊迫性，應(yīng)適時啟動修法程序?！渡鐣ｋU法》的完善涉及若干基礎(chǔ)性的重要制度，主要包括：在立法體例方面，生育保險應(yīng)歸并到基本醫(yī)療保險一章，增加長期護理保險的專章規(guī)定；在覆蓋范圍方面，社會保險應(yīng)有效覆蓋新就業(yè)形態(tài)勞動者；改革職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的個人賬戶制度；明確社會保險費的征收主體及職權(quán)；確立社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人地位；從國家層面統(tǒng)一社會保險繳費基數(shù)的確定標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定社會保險費征收期限制度；完善社會保險基金的先行支付與追償制度；妥善處理民事侵權(quán)責(zé)任和工傷保險責(zé)任的競合問題；有效落實因病或非因工致殘職工的病殘津貼。
【關(guān)鍵詞】社會保險法 新就業(yè)形態(tài)勞動者 個人賬戶 征收主體 繳費基數(shù)
【中圖分類號】D922.182.3 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.005
楊思斌，中國勞動關(guān)系學(xué)院勞動關(guān)系與工會研究院教授。研究方向為社會保障法。主要著作有《中國社會救助立法研究》等。
2010年《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的頒布，標(biāo)志著以履行義務(wù)為獲取待遇前提條件的繳費型社會保險成為我國社會保障的基本制度和主體內(nèi)容?！渡鐣ｋU法》實施以來的實踐經(jīng)驗表明：《社會保險法》對于規(guī)范社會保險關(guān)系，保障公民的社會保險權(quán)利，促進社會保險改革與發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，隨著社會保險制度運行的經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生深刻變化，特別是行政管理體制改革及新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展，相關(guān)規(guī)定表現(xiàn)出一定的滯后性和不適應(yīng)性。由此，修改完善《社會保險法》具有必要性和緊迫性。只有通過修法實現(xiàn)社會保險的制度性重構(gòu)，才能為社會保險事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展提供“良法”依據(jù)；才能彌補社會保險的制度缺失，為公民實現(xiàn)社會保險權(quán)利、走向共同富裕提供堅實的法治保障；才能消解社會保險運行中的不良效應(yīng)，增強國民信任、維護社會的穩(wěn)定和國家安全。因此，《社會保險法》的修改絕不僅僅是名詞術(shù)語的更新、變動等技術(shù)性修改，也不僅僅是個別條款的刪減、增加或修改，而是涉及若干基礎(chǔ)性重要制度的變革甚至重構(gòu)，需要站在國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度對這些問題進行研究并予以妥善解決。
社會保險的險種設(shè)置及立法體例問題
現(xiàn)行的《社會保險法》采取了“五險合一”的綜合立法模式，分別設(shè)立專章規(guī)范社會保險的五個險種，其在總則第二條規(guī)定的“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度”中的“等”字為其他險種的設(shè)立預(yù)留了空間。
鑒于基本醫(yī)療保險與生育保險已經(jīng)于2019年合并實施，生育保險單獨設(shè)章已無必要，但生育保險制度中的生育津貼制度等并非基本醫(yī)療保險制度能夠涵蓋的內(nèi)容。因此，生育保險作為一個獨立的險種依然存在，不宜從《社會保險法》中被刪除，建議將生育保險一章合并到基本醫(yī)療保險中，相應(yīng)地，將該章的名稱改為“基本醫(yī)療保險與生育保險”。同時，完善、充實生育保險制度的內(nèi)容：擴大生育保險的覆蓋范圍；改革生育保險籌資制度，建立多方分擔(dān)的籌資機制；擴大生育醫(yī)療費用支出范圍，改革生育醫(yī)療費用支付方式，建立更完善的生育醫(yī)療費用支付規(guī)則；合理確定生育假期制度，提高生育保險待遇水平，構(gòu)建生育友好型的生育保險制度。需要注意的是，在鼓勵生育的政策背景下，各地紛紛出臺政策做生育福利“加法”，其中一項重要的內(nèi)容即適當(dāng)增加產(chǎn)假的天數(shù)，如有的地方將原來98天的法定產(chǎn)假增至128天甚至更多，這一政策變動無疑有助于改善婦女的福利，但新增產(chǎn)假假期是否發(fā)放生育津貼及其資金來源尚沒有國家統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中，新增的產(chǎn)假天數(shù)大都沒有被生育保險基金所覆蓋，這意味著新增假期這部分成本實際落在了用人單位上，給企業(yè)帶來了額外的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，由此也引發(fā)了較多的勞動爭議，需要通過法律的修改來解決此類問題。
2010年《社會保險法》制定時，長期護理保險問題尚不突出，理論研究不足，也鮮有制度實踐，因此護理保險制度沒有寫入《社會保險法》。隨著人口老齡化加速，需要護理的老人數(shù)量不斷增加，而家庭保障功能的持續(xù)弱化使得過去對失能老人的照護不得不轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)。長期護理保險成為我國積極應(yīng)對人口老齡化和保障失能老人基本生存權(quán)的一項基本制度。2016年，我國啟動了長期護理保險試點，歷經(jīng)近8年的探索，我國長期護理保險取得了一定成效，積累了相應(yīng)的經(jīng)驗。但由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，各地的試點方案在保障對象、籌資支付、服務(wù)供給、監(jiān)督管理等方面差異很大，這既不利于制度的規(guī)范定型，又導(dǎo)致了老年人護理保障權(quán)益的不公平，有必要通過《社會保險法》的修改解決這個問題。作為應(yīng)對人口老齡化并讓失能老人過有尊嚴(yán)生活的重要制度安排，長期護理保險入法是彌補《社會保險法》制度缺失的不可或缺的舉措。缺少長期護理保險的《社會保險法》是不完整的，既不符合《社會保險法》的基本法、綜合法的定位，也無法為我國長期護理保險制度的定型提供高位階的法律依據(jù)與保障。建議將長期護理保險作為一個獨立的險種即“第六險”納入《社會保險法》，除了在總則部分按照“獨立險種、獨立設(shè)計、獨立運行”的原則補充外，還需要設(shè)立專章進行規(guī)定，主要內(nèi)容包括參保對象、籌資方式、賬戶管理、需求評估、待遇標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦管理服務(wù)等。
新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保險問題
依據(jù)人力資源和社會保障部辦公廳2023年2月21日發(fā)布的《新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動合同和書面協(xié)議訂立指引（試行）》第三條的規(guī)定，新就業(yè)形態(tài)勞動者，是指線上接受互聯(lián)網(wǎng)平臺根據(jù)用戶需求發(fā)布的配送、出行、運輸、家政服務(wù)等工作任務(wù)，按照平臺要求提供平臺網(wǎng)約服務(wù)，并獲取勞動報酬的勞動者。實踐中，新業(yè)態(tài)用工形式多樣，法律關(guān)系復(fù)雜，有標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系，有非全日制用工、勞務(wù)派遣等非標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系，也有與企業(yè)形成的“平等民事關(guān)系”，還有介于勞動關(guān)系與民事關(guān)系之間的第三類關(guān)系即“不完全符合確立勞動關(guān)系情形”等。新就業(yè)形態(tài)用工方式、勞動關(guān)系確定等方面的巨大變化給勞動者的社會保險權(quán)益維護帶來挑戰(zhàn)。依據(jù)《社會保險法》規(guī)定，用人單位及職工、靈活就業(yè)人員是社會保險的法定繳費主體，依法承擔(dān)繳費義務(wù)，但其中的靈活就業(yè)人員并不能完全覆蓋新就業(yè)形態(tài)勞動者，也即新就業(yè)形態(tài)勞動者并不完全在社會保險覆蓋范圍內(nèi)。[1]這意味著《社會保險法》的覆蓋范圍和保障對象具有一定的局限性，新就業(yè)形態(tài)勞動者難以得到充分保護。
隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，新就業(yè)形態(tài)勞動者呈快速增長趨勢，其規(guī)模甚至可能超過傳統(tǒng)就業(yè)勞動者。但目前新就業(yè)形態(tài)勞動者往往處于《社會保險法》的強制調(diào)整范圍之外，其社會保險權(quán)益很難得到切實保障。新業(yè)態(tài)勞動者社會保險權(quán)益難以保障的原因，有勞動者社會保險意識淡薄的因素，也有個別平臺企業(yè)刻意規(guī)避社會保險法律政策、有意降低用工成本的因素，還有社會保險制度不能適應(yīng)新業(yè)態(tài)用工方式變化的因素，等等。若不能積極有效地解決新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保險問題，不僅損害了該群體的權(quán)益，還會影響社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展和社會保險基金的安全，其社會風(fēng)險還可能從就業(yè)領(lǐng)域傳導(dǎo)至整個社會，進而影響社會穩(wěn)定和國家安全。
社會保險制度應(yīng)盡可能覆蓋每一位勞動者，把所有從事社會化勞動的勞動者囊括其中。覆蓋全民是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的發(fā)展趨勢，而所有從事社會化勞動的勞動者的職業(yè)風(fēng)險都需要通過社會保險制度予以化解，所有勞動者均有權(quán)獲得工傷、失業(yè)和生育保險的保障。因此，《社會保險法》修改應(yīng)該以此為根本依據(jù)，明確新就業(yè)形態(tài)勞動者參加社會保險的權(quán)利和義務(wù)并規(guī)定平臺企業(yè)及平臺合作企業(yè)的義務(wù)。既要“采用事實優(yōu)先原則”確定勞動關(guān)系，確保有勞動關(guān)系的新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的社會保險權(quán)益不受減損，也要建立一個更加靈活和包容的社會保險參與機制，以適應(yīng)不同就業(yè)形式和勞動關(guān)系的變化，確保其他新就業(yè)形態(tài)勞動者社會保險權(quán)益的實現(xiàn)。
首先，職業(yè)傷害保障問題是新就業(yè)形態(tài)勞動者需優(yōu)先解決的問題。自2022年7月起，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點在北京等7個省市的4個行業(yè)開展，試點探索為新就業(yè)形態(tài)勞動者的職業(yè)傷害保障提供了經(jīng)驗，但新就業(yè)形態(tài)勞動者的職業(yè)傷害保障最終仍需通過立法予以解決，需要盡快總結(jié)職業(yè)傷害保障試點工作的經(jīng)驗，研究將職業(yè)傷害保障制度通過立法上升為國家統(tǒng)一的制度。
其次，近年來社會經(jīng)濟形勢發(fā)生了巨大變化，大批接近甚至達到法定退休年齡的農(nóng)民工加入了新就業(yè)形態(tài)勞動大軍，其養(yǎng)老問題迫切需要立法進行回應(yīng)?！渡鐣ｋU法》關(guān)于靈活就業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)定無法因應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動者的養(yǎng)老保障問題，需要從國家戰(zhàn)略的高度做好頂層設(shè)計，為新就業(yè)形態(tài)勞動者參加養(yǎng)老保險提供制度化的通道或者構(gòu)建全民統(tǒng)一的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，提升基本養(yǎng)老保險制度的公平性。
再次，醫(yī)療保險和生育保險對于解決新業(yè)態(tài)勞動者的患病之憂和落實鼓勵生育政策至關(guān)重要?！渡鐣ｋU法》修改應(yīng)以實踐中已經(jīng)成型的居民醫(yī)保制度取代《社會保險法》中關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的相關(guān)滯后規(guī)定，厘清職工醫(yī)保與居民醫(yī)保各自的覆蓋范圍，改變居民醫(yī)保的自愿參保方式，完善居民醫(yī)保的籌資機制，以建立全民共享的、統(tǒng)一的國民基本醫(yī)療保險制度作為目標(biāo)，確保城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和職工醫(yī)療保險的無障礙銜接。同時，進一步完善生育保險制度，把新就業(yè)形態(tài)勞動者悉數(shù)納入生育保險的覆蓋范圍，建立適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動者的生育保障制度。
最后，在失業(yè)保險方面，鑒于新就業(yè)形態(tài)勞動者“在就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)換頻次高且界限模糊，無法按照傳統(tǒng)的失業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有效甄別其是否處于失業(yè)狀態(tài)”的特征，[2]不宜按照傳統(tǒng)失業(yè)保險模式“強行參保擴面”，而應(yīng)靈活運用現(xiàn)行失業(yè)保險體系的制度彈性和政策工具，創(chuàng)新參保辦法和參保路徑，通過《社會保險法》的修改重構(gòu)新就業(yè)形態(tài)勞動者的失業(yè)保險制度。
《社會保險法》中的個人賬戶問題
《社會保險法》中的個人賬戶包括職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的個人賬戶，其建制源于1993年黨的十四屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》規(guī)定的“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”（以下簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）。以此文件為依據(jù)，我國建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險都包含了個人賬戶，一直保留至今。在堅持全面依法治國、推進中國式現(xiàn)代化和走向共同富裕的背景下完善《社會保險法》，必須重新審視《社會保險法》中的個人賬戶制度。
職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶的走向。我國職工基本養(yǎng)老保險建制之時，職工基本養(yǎng)老保險是否需要設(shè)立個人賬戶，在學(xué)理上存在較大爭議。[3]“基于效率取向和世界銀行等的推波助瀾，中國將智利公共養(yǎng)老金私人化的個人賬戶引入法定養(yǎng)老保險制度，其主觀意圖是走出一條有別于他國的新路。”[4]1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》；1997年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》；2000年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》。自此，“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式得以形成。2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，進一步強化了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。2010年頒布的《社會保險法》通過第十一條、第十二條、第十四條、第十五條的規(guī)定，完成了基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度建構(gòu)，在法律層面確立了個人賬戶制度。但是，職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶理論上并不具有完備的正當(dāng)性和合理性，實踐中更是帶來一些問題，需要從頂層設(shè)計的高度予以檢視。
第一，個人賬戶奉行的是私有化、市場化邏輯，不符合社會保險的社會互助共濟原則。個人賬戶本質(zhì)上是養(yǎng)老金的個人自我積累與個人的消費平滑，其存在導(dǎo)致參保人之間的互助共濟功能喪失，造成了公共養(yǎng)老金在調(diào)節(jié)收入分配時的“逆向調(diào)節(jié)”，不僅沒有縮小初次分配中的差距，反而導(dǎo)致高收入者多得養(yǎng)老金的結(jié)果。這不符合社會保障的公平價值取向，不利于全體人民共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。
第二，養(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式始終難以落實。法律雖然規(guī)定了“統(tǒng)籌基金”“個人賬戶”兩類不同賬戶，但在實際管理中，“統(tǒng)賬結(jié)合”只是完成了“收入方的統(tǒng)賬分記，支出方仍然是統(tǒng)賬混合”，[5]“為了保證養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)放，地方政府挪用個人賬戶基金，造成個人賬戶有名無實，形成空賬”。[6]個人賬戶“空賬”問題和衍生的個人賬戶是否需要做實、如何做實以及做大或做小等問題長期困擾社會保障學(xué)界。2001年，我國開始在部分省市做實個人賬戶試點，到2008年曾一度擴大到13個省市。但實踐經(jīng)驗表明，做實個人賬戶仍無法全面實現(xiàn)，包括中央財政試點補貼在內(nèi)的主要試點舉措已處于暫時中止?fàn)顟B(tài)。政府相關(guān)文件關(guān)于基本養(yǎng)老保險“個人賬戶”的表述也從“逐步做實個人賬戶”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;完善個人賬戶制度”。[7]“空賬”的存在導(dǎo)致個人賬戶累積資金保值增值的功能落空。“統(tǒng)賬結(jié)合”制度設(shè)計的初衷即通過個人賬戶實現(xiàn)養(yǎng)老金的個人積累，事實證明通過強化個人責(zé)任以應(yīng)對人口老齡化問題難以實現(xiàn)。
第三，個人賬戶的產(chǎn)權(quán)屬性不明，隱含著養(yǎng)老保險的財務(wù)風(fēng)險，威脅社會保險基金的安全?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了個人賬戶余額可以繼承，意味著個人賬戶具有私人財產(chǎn)屬性，但又規(guī)定了基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。為了保障退休人員養(yǎng)老金水平不降低，按照現(xiàn)行個人養(yǎng)老金計發(fā)辦法，對于領(lǐng)完個人賬戶儲存額的參保人，由統(tǒng)籌基金繼續(xù)發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金，即個人賬戶終身給付。這就導(dǎo)致了個人賬戶“結(jié)余歸家屬、不足由政府或社會統(tǒng)籌基金買單”的不合理格局。個人賬戶養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金的聯(lián)動調(diào)整機制也進一步加劇了社會保險基金的長期支付風(fēng)險，影響社會保險基金的安全。此外，個人賬戶的私有財產(chǎn)屬性決定了其運營管理應(yīng)當(dāng)遵循市場法則，自負(fù)盈虧，而不應(yīng)由政府承擔(dān)其風(fēng)險。
第四，個人賬戶養(yǎng)老金與我國多層次的養(yǎng)老保險體系建設(shè)存在沖突。依據(jù)《社會保險法》第三條的規(guī)定，堅持“多層次”是我國社會保險制度法定的方針之一。在多層次養(yǎng)老保險體系中，政府主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金為第一層次，補充養(yǎng)老保險為第二層次，個人養(yǎng)老金為第三層次。第二、三層次養(yǎng)老保險采用完全自我積累的個人賬戶制，是政府通過財稅等手段激勵用人單位和個人利用市場機制平滑勞動者生命周期的消費，其制度屬性、基本功能與基本養(yǎng)老保險的個人賬戶存在交叉、重疊。個人賬戶的存在影響了基本養(yǎng)老保險制度的定型，擠占了第二、三層次養(yǎng)老金的發(fā)展空間，不利于多層次養(yǎng)老保險體系的建立。
綜上，發(fā)揮養(yǎng)老保險的互助共濟功能，讓職工基本養(yǎng)老保險完全回歸其作為公共養(yǎng)老金的根本屬性，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，是完善職工養(yǎng)老保險制度的必然選擇。為減少改革的成本，一個比較可行的方案是：通過修改法律弱化參保人對個人賬戶積累權(quán)益的所有權(quán)，研究取消個人賬戶余額繼承權(quán)的可行性，保留個人賬戶的記賬功能即作為公民參保繳費的記賬符號并與其養(yǎng)老金待遇給付掛鉤。
職工醫(yī)療保險個人賬戶的存廢?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為醫(yī)療保險實行“統(tǒng)賬結(jié)合”提供了最高政策依據(jù)。1998年12月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》完成了職工醫(yī)療保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度構(gòu)建。然而，多年的實踐證明，職工醫(yī)療保險個人賬戶在理論上值得商榷，在實踐中仍存在部分問題需要解決。
第一，醫(yī)療保險實行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，需要社會統(tǒng)籌來化解參保人當(dāng)期的疾病風(fēng)險，個人賬戶不具備分散個人疾病風(fēng)險的功能，與醫(yī)療保險互助共濟的本質(zhì)相悖。個人賬戶因其籌資公平性較差，會造成分配的“逆向調(diào)節(jié)”，不利于共同富裕的實現(xiàn)。
第二，個人賬戶的制度性缺陷導(dǎo)致了醫(yī)療保險的系統(tǒng)性風(fēng)險。一方面，醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金緊張；另一方面，個人賬戶大量積累。“截至2021年底，個人賬戶累計結(jié)存高達11753.98億元，占比超過四成。”[8]個人賬戶基金占比過大、運行效率低、賬戶資金閑置、一定程度上抑制了醫(yī)療保險的共濟功能，影響統(tǒng)籌基金保障水平，易導(dǎo)致醫(yī)療保險的系統(tǒng)性風(fēng)險。
第三，個人賬戶制度設(shè)置的初衷在實踐中發(fā)生變異。個人賬戶制度設(shè)置的初衷是控制醫(yī)療費用，參保人的門診費用由個人賬戶資金解決，住院患者的醫(yī)療費用由社會統(tǒng)籌資金解決。但實踐中仍存在一些過度醫(yī)療行為，占用醫(yī)保統(tǒng)籌資金的費用。醫(yī)保基金用途管制的監(jiān)管成本高，導(dǎo)致控制醫(yī)療費用的難度增加。
第四，個人賬戶的設(shè)置不利于我國統(tǒng)一醫(yī)療保障制度的形成。我國醫(yī)療保險的發(fā)展方向是打通職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，最終形成統(tǒng)一的面向國民的醫(yī)療保障制度。目前，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險已經(jīng)取消個人賬戶，保留職工醫(yī)療保險個人賬戶不利于統(tǒng)一醫(yī)保制度的形成。
學(xué)界對于職工醫(yī)療保險個人賬戶的設(shè)置存在較大爭議，《社會保險法》也并未將實踐中的“基本醫(yī)療保險基金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶構(gòu)成”的政策性規(guī)定上升為法律。國家醫(yī)保局成立后，著手推動職工基本醫(yī)療保險個人賬戶改革。2020年2月25日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的意見》提出了“改革職工基本醫(yī)療保險個人賬戶，建立健全門診共濟保障機制”。2021年4月22日，《關(guān)于建立健全職工基本醫(yī)療保險門診共濟保障機制的指導(dǎo)意見》明確了單位繳納的基本醫(yī)療保險費全部計入統(tǒng)籌基金，不再計入個人賬戶。從醫(yī)保制度的發(fā)展規(guī)律和世界各國醫(yī)保實踐看，醫(yī)療保險個人賬戶沒有長期存在的必要和價值。“人民群眾參加醫(yī)保的目的，不是為了個人賬戶上的醫(yī)保資金積累，而是要真正解除疾病醫(yī)療后顧之憂，只有通過集體力量、互助共濟才能化解個體的疾病風(fēng)險。”[9]因此，《社會保險法》的完善，應(yīng)該把基本醫(yī)療保險個人賬戶改革的成果再向前推動一步，在做好門診統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，研究取消職工基本醫(yī)療保險個人賬戶的可行性。
社會保險費的征收主體及職權(quán)問題
社會保險費的征收是社會保險制度建立和正常運行的前提，構(gòu)成社會保險事業(yè)的重要組成部分。征收主體、職責(zé)權(quán)限、征繳手段及保障措施等，是《社會保險法》不可或缺的內(nèi)容?！渡鐣ｋU法》對于上述問題都有所規(guī)定，但存在一定的滯后性、局限性等問題。
關(guān)于社會保險費的征收主體?！渡鐣ｋU法》對社會保險費的統(tǒng)一征收進行了原則規(guī)定，[10]但“此處‘統(tǒng)一征收’的含義不清晰，尤其是征收主體究竟是誰，一直不明確”。[11]在相當(dāng)長的一段時期，我國各地的社會保險費征收機構(gòu)存在較大差異，有社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)征收的，也有地稅部門負(fù)責(zé)征收的，還有同一地區(qū)不同險種的費用由不同主體征收的，由此構(gòu)成了我國社會保險費征收多主體并存的格局。
2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確提出，將各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，從國家層面終結(jié)了長久以來關(guān)于社會保險費征收主體的爭論，實現(xiàn)了從“混合征收主體”向“單一征收主體”轉(zhuǎn)變。2018年7月20日，《國稅地稅征管體制改革方案》出臺，決定從2019年1月1日起“五險”由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。2019年，機關(guān)事業(yè)單位社會保險費和城鄉(xiāng)居民社會保險費率先劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，2023年實現(xiàn)了各項社會保險費全部由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。至此，稅務(wù)部門成為社會保險費征收的唯一的權(quán)責(zé)主體，各地多樣征收模式也按照國家政策的要求進行了統(tǒng)一。
社會保險費征收體制改革的成果亟須通過《社會保險法》的修改從國家法律層面予以確認(rèn)，同時《社會保險費征繳暫行條例》等行政法規(guī)的修改也需要有上位法作為其依據(jù)，因此完善《社會保險法》需要對涉及征收主體的相關(guān)條款進行修改，明確稅務(wù)部門是社會保險費征收的法定主體，為稅務(wù)部門依法履職提供高位階的法律依據(jù)。同時，還應(yīng)厘清社會保險費征收部門、社會保險行政部門、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)之間的職責(zé)范圍與各自的權(quán)限邊界，避免勞動者與用人單位發(fā)生社會保險費欠繳糾紛時，面臨“投訴無門”或向多部門投訴的情形。
關(guān)于社會保險費征收部門的職權(quán)。一是明確社會保險費征收機構(gòu)的職權(quán)?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了社會保險費征收機構(gòu)的職權(quán)，但在實際執(zhí)行中仍存在一些不足。如沒有對未按照規(guī)定期限和未如實申報等情況如何處理進行明確規(guī)定，其關(guān)于對用人單位未按規(guī)定申報以及未履行代扣代繳義務(wù)的行為缺少法律責(zé)任的約束，導(dǎo)致該條款缺乏強制性。又如，《社會保險法》僅賦予了征收機構(gòu)查詢權(quán)和強制劃撥權(quán)，沒有賦予其凍結(jié)銀行賬戶的權(quán)力，缺少先行凍結(jié)的保全措施，易出現(xiàn)用人單位惡意轉(zhuǎn)移賬戶資產(chǎn)得不到有效約束的情況，影響強制執(zhí)行效果?！渡鐣ｋU法》修訂應(yīng)以深化社保費征收體制改革的目標(biāo)為依據(jù)，充分考慮稅費協(xié)調(diào)問題，參照《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）的規(guī)定，依法充分賦予社會保險費征收主體即稅務(wù)部門日常征管、檢查監(jiān)督、行政處罰、強制執(zhí)行等方面的職權(quán)，讓稅務(wù)部門的權(quán)責(zé)于法有據(jù)，從而使社會保險費征繳工作全面運行在法治的軌道上。
二是修改關(guān)于滯納金的規(guī)定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，[12]《社會保險法》對于滯納金的規(guī)定仍有細化的空間，對于實踐中困擾基層的實際問題，如加收滯納金的起止時間、不予加收情形、滯納金與本金能否分開繳納以及滯納金是否有封頂線等問題，有待進一步細化。由于滯納金沒有封頂線規(guī)定，隨著時間的推移，實踐中沒有按時繳納社會保險費的一些案件的滯納金已經(jīng)超過了本金，給用人單位帶來了較大的經(jīng)濟壓力，加重了用人單位的負(fù)擔(dān)，與《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）的規(guī)定也不一致，[13]造成了法律適用的困惑?！渡鐣ｋU法》修改應(yīng)與《行政強制法》的立法精神與法律規(guī)定保持一致，做好法律的銜接，統(tǒng)一法律標(biāo)準(zhǔn)，以維護國家法制統(tǒng)一，消除各地執(zhí)法尺度不一的現(xiàn)實狀況。
三是將不辦理社會保險登記行為歸屬于未按時足額繳納社會保險費行為。隨著“五證合一”登記制度的實施，用人單位單獨辦理社會保險登記已無必要，且不辦理社會保險登記和不繳納社會保險費行為具有同一性，不宜將其視為兩種違法行為分別予以處罰。
四是完善社會保險繳費情況告知義務(wù)的規(guī)定?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了社會保險費征收機構(gòu)對繳費情況的定期告知義務(wù)。現(xiàn)階段，繳費人可隨時通過稅務(wù)機關(guān)提供的線上線下渠道查詢繳費明細記錄，《社會保險法》第六十一條關(guān)于“定期告知”的要求已滯后于當(dāng)今政府信息化、政務(wù)智能化的發(fā)展水平，可考慮修改為“稅務(wù)機關(guān)向繳費人提供自主查詢渠道”。
社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律定位問題
《社會保險法》第九章對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的設(shè)置和經(jīng)費保障、管理制度和支付社會保險待遇職責(zé)、經(jīng)辦服務(wù)要求、信息系統(tǒng)等作了規(guī)定，但對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法律定位尚未明確。自社會保險經(jīng)辦機構(gòu)成立運行以來，其法律定位并不明確，在人事和財產(chǎn)方面缺乏獨立性，治理機構(gòu)不完善，較多受社會保險行政部門制約?！渡鐣ｋU法》對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是否具有法人資格和執(zhí)法權(quán)限，如何追繳社保基金損失、如何行使先行支付后基金的追償權(quán)等均未作規(guī)定，既與現(xiàn)實狀況脫節(jié)，也損害了社會保險基金的安全，不利于社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
有研究表明，中國對社會保險經(jīng)辦缺乏系統(tǒng)和具有操作性的法律規(guī)制，社會保險經(jīng)辦在實踐中存在以下問題：第一，經(jīng)辦機構(gòu)定性不清、設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；第二，社會保險費的征繳職能移交不順；第三，經(jīng)辦管理體制不順，經(jīng)辦機構(gòu)與行政部門關(guān)系尚未理順；第四，經(jīng)辦能力提升缺乏法規(guī)政策保障。[14]上述問題中的第二個問題目前已經(jīng)基本解決，其他問題仍有待改進。
2023年12月1日起施行的《社會保險經(jīng)辦條例》在一定程度上彌補了《社會保險法》關(guān)于社會保險經(jīng)辦規(guī)定的簡略與不足，標(biāo)志著社會保險經(jīng)辦開始向法治化、規(guī)范化發(fā)展，但相關(guān)規(guī)范仍不健全，且《社會保險經(jīng)辦條例》作為行政法規(guī)難以發(fā)揮法律的功能與效力。例如，無法對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人地位及其設(shè)置進行明確規(guī)定。又如，對欺詐或違法享受社保待遇的人員，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種程序處理，各地處理模式不一，根源在于缺乏法律規(guī)則，亟需《社會保險法》予以規(guī)范。
社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人化是實現(xiàn)社會保險“管辦分離”，理順參保人、經(jīng)辦機構(gòu)以及政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系的關(guān)鍵所在。盡管社會保險經(jīng)辦機構(gòu)有一定的行政職能，但其本質(zhì)上應(yīng)是具有獨立法人資格的公共服務(wù)機構(gòu)，可以歸屬于《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中的非營利性法人中的事業(yè)單位法人，應(yīng)該按照《民法典》關(guān)于法人的規(guī)定建構(gòu)，特別是要有獨立的組織機構(gòu)、住所、財產(chǎn)或經(jīng)費，依法獨立地行使權(quán)力，承擔(dān)職責(zé)?！渡鐣ｋU法》的完善需要依據(jù)《民法典》的規(guī)定，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法人地位以及權(quán)責(zé)等作出明確規(guī)定。
調(diào)研獲知，截至2023年，我國縣級以上社會保險經(jīng)辦機構(gòu)5207個，縣級以上醫(yī)保經(jīng)辦機構(gòu)3407個。鑒于2018年國家機構(gòu)改革對社會保險行政管理體制的重塑和醫(yī)療保障管理體制的獨立性，我國社會保險的經(jīng)辦機構(gòu)宜采取社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)分開設(shè)立的模式，養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險納入社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一辦理，生育保險、長期護理保險則納入醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一辦理。
社會保險費的繳費基數(shù)問題
社會保險費的征繳標(biāo)準(zhǔn)決定了社會保險的財務(wù)基礎(chǔ)，對被保險人權(quán)益維護、企業(yè)經(jīng)營成本、社會保險可持續(xù)發(fā)展等具有重要影響。社會保險費征繳標(biāo)準(zhǔn)主要由繳費基數(shù)（費基）和繳費比率（費率）構(gòu)成，通常費基與工薪收入相聯(lián)系，其確定規(guī)則應(yīng)該是明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的，而費率則可以根據(jù)基金收支的變化隨時調(diào)整。
隨著養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的推進和社保降低費率改革的深化，各地費率不統(tǒng)一的問題逐步得以化解，但費基的不統(tǒng)一仍是《社會保險法》實施中的重要問題。“一些地方社保部門將繳費基數(shù)變成了可以據(jù)需設(shè)定的‘橡皮泥’。”[15]不同地區(qū)、不同企業(yè)甚至同一企業(yè)不同職級員工的費基都不盡相同。而且，社保繳費基數(shù)合規(guī)企業(yè)比重下降的趨勢堪憂。《中國企業(yè)社保白皮書》顯示，2015年社保繳費基數(shù)合規(guī)企業(yè)的比重為38.3%，[16]到2024年，僅有28.4%的企業(yè)實現(xiàn)社保繳費基數(shù)完全合規(guī)。[17]出現(xiàn)社會保險繳費基數(shù)不合規(guī)問題的根源在于《社會保險法》及相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！渡鐣ｋU法》第十二條[18]與《社會保險費征繳暫行條例》第三條[19]有關(guān)于社會保險費費基的原則性規(guī)定，但國家一直沒有出臺確定社會保險費基的統(tǒng)一、具體的規(guī)則，實踐中各地社會保險費基確定呈現(xiàn)較大差異。
第一，確定方法不同，導(dǎo)致用人單位繳費的基數(shù)不同?！渡鐣ｋU法》第十二條規(guī)定的用人單位的費基即“國家規(guī)定的本單位職工工資總額”可以是本單位工資總額，也可以是本單位參保職工繳費工資之和，而職工繳費的費基即“國家規(guī)定的本人工資”（“繳費工資”），一般以上年度本人月平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，也可以以本人上月工資為標(biāo)準(zhǔn)。如果以上年度本人月平均工資為繳費基數(shù)的，還需要依據(jù)一定規(guī)則在社會平均工資的60%～300%之間確定實際費基。
第二，作為費基基礎(chǔ)的工資缺乏明確的界定。繳費基數(shù)確定需以工資的確定為前提條件，但長期以來，我國并沒有關(guān)于工資概念界定的立法。關(guān)于工資的界定一般以1990年國家統(tǒng)計局出臺的《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》為依據(jù)，關(guān)于工資計算口徑和方法并沒有具體、清晰、明確的規(guī)定，因而各地費基的確定出現(xiàn)了一定的混亂。
第三，“各地社會保險繳費基數(shù)普遍不實，有的地區(qū)以社會平均工資或在崗職工平均工資為基礎(chǔ)計算，有的以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)計算，有的甚至在此基礎(chǔ)上打折確定繳費基數(shù)，因而絕大多數(shù)地區(qū)的繳費基數(shù)明顯低于按制度規(guī)定的應(yīng)計繳費基數(shù)”。[20]
各地社會保險繳費基數(shù)的不統(tǒng)一導(dǎo)致如下問題。其一，破壞了市場經(jīng)濟的公平競爭規(guī)則。費基不統(tǒng)一損害了社會保險制度籌資的公平性，破壞了全國范圍內(nèi)法定勞動力成本應(yīng)當(dāng)公平的法則。由于費基不同，即使費率相同的地區(qū)其社會保險費繳納也存在重大差異，由此導(dǎo)致企業(yè)用工成本的差異，引發(fā)不公平競爭，不利于全國統(tǒng)一大市場的建立。其二，社會保險費征收缺少權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，存在較大的任意性，特別是任意縮小費基成為較普遍的現(xiàn)象，損害了社會保險法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，破壞社會誠信，嚴(yán)重影響法治氛圍的營造和社會信用體系建設(shè)。其三，費基差異成為社會保險爭議的源頭之一。依據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老金的計算方式，養(yǎng)老金的計算與個人繳費基數(shù)密切相關(guān)，如果在繳費期間以低于實際工資的基數(shù)繳納，退休后的實際養(yǎng)老金必然會受到影響，直接關(guān)系退休人員的生活品質(zhì)。
因此，繳費基數(shù)與參保人權(quán)益密切相關(guān)，因繳費基數(shù)不實帶來的社會保險糾紛可能會成為未來社會保險領(lǐng)域的矛盾焦點?！渡鐣ｋU法》的完善，需要把社會保險繳費基數(shù)確定作為社會保險制度頂層設(shè)計的重要內(nèi)容，通過立法進行統(tǒng)一，改變各地自行確定的狀況。目前，社會保險費征收主體的統(tǒng)一以及社會保險統(tǒng)籌層次的提高為實現(xiàn)繳費基數(shù)統(tǒng)一提供了良好的條件。但是，社會保險繳費基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和嚴(yán)格執(zhí)行還必須考慮企業(yè)的負(fù)擔(dān)和對營商環(huán)境的影響。在統(tǒng)一社會保險費基標(biāo)準(zhǔn)的同時，要通過科學(xué)的測算，進一步降低費率，以切實降低企業(yè)用工成本，增強企業(yè)競爭力。同時，對于小微企業(yè)，如果按照較高標(biāo)準(zhǔn)進行征收，這些企業(yè)將可能面臨生存困境，應(yīng)該出臺特殊的豁免政策或補貼措施，不增加其負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定職工就業(yè)和工資水平。
社會保險費的征收期限問題
社會保險的追繳欠費問題是當(dāng)下社會保險領(lǐng)域的焦點問題之一，由于涉及社會保險費征繳制度、具體執(zhí)法情況、企業(yè)經(jīng)濟效益等因素，現(xiàn)實中參保繳費的合規(guī)率總體處于較低水平，存在部分企業(yè)和職工應(yīng)參保未參保、已參保職工未按照政策規(guī)定足額繳費的情況。
社會保險參保繳費不合規(guī)的原因具有復(fù)雜性。單位可能因為節(jié)省用工成本而未按規(guī)定繳納，員工可能為了獲得更多現(xiàn)金收入而規(guī)避繳納，政府在某些情況下也可能為了促進發(fā)展而放寬政策。而未繳或者少繳社會保險費的單位的職工由于無法享受或足額享受養(yǎng)老保險待遇，將產(chǎn)生大量的社會保險爭議。若政府嚴(yán)格執(zhí)行社保補繳政策，要求企業(yè)對未按規(guī)定繳納的社保費用進行補繳并支付相應(yīng)的滯納金，將給企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟壓力。為了緩解企業(yè)特別是中小微企業(yè)經(jīng)營的困難，國務(wù)院先后明確“不得自行對歷史欠費進行集中清繳”“暫不集中進行歷史欠費清繳”等要求，盡最大努力減輕因為社會保險費追繳對企業(yè)造成的影響。
社會保險費征繳爭議的沉淀與積累，給征繳部門、人社部門、醫(yī)保部門、仲裁機構(gòu)、人民法院等帶來了很大的壓力，如果處置不當(dāng)，將在一定程度上影響社會安全穩(wěn)定。調(diào)研獲知，大量社會保險爭議因超過所謂的“兩年時效”，難以在勞動監(jiān)察部門得到處理。當(dāng)事人訴至法院后，法院也可能以“社會保險征繳屬于行政權(quán)范疇，應(yīng)由行政機關(guān)履行職責(zé)，不屬于受案范圍”為由不予受理。由此，積累了大量的社會保險糾紛歷史陳案，隨著時間的推移，此類糾紛將持續(xù)增長，蘊含著社會保險領(lǐng)域的社會風(fēng)險。社會保險費征繳是否受時效限制，對于歷史欠費問題如何化解，成為《社會保險法》實施以來面臨的重大挑戰(zhàn)。
從法理上講，時效是和訴訟有關(guān)的時間期限，一般指訴訟時效和追訴時效?！渡鐣ｋU法》規(guī)定了用人單位或者個人的權(quán)利救濟途徑，但沒有規(guī)定時效制度。所謂社會保險費欠繳的“時效規(guī)定”，并非通常意義上的法律時效問題，實際上是指勞動保障行政執(zhí)法的追責(zé)期限的規(guī)定，《社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險稽核辦法》均沒有設(shè)置追責(zé)期限。社會保險追責(zé)期限是由《勞動保障監(jiān)察條例》[21]規(guī)定的，該項規(guī)定和我國《行政處罰法》的規(guī)定[22]基本一致，針對的是行政機關(guān)對違法行為的查處期限。
需要注意的是，追責(zé)期限并不能簡單地理解為“超過兩年就不再追究”，因為這還涉及起算點的規(guī)定。依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，對于欠繳社會保險費的違法行為的追責(zé)是否過期，還要看其違法行為是否存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。只要拖欠的社會保險費沒有補繳、違法行為沒有改正，就屬于用人單位的違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，不受追責(zé)期限的阻卻，執(zhí)法機關(guān)清繳社保欠費并無法律障礙。此外，社會保障行政部門的行政處罰時效不等于補繳時效，補繳不受處罰時效的限制。[23]對用人單位未及時、足額為勞動者繳納社會保險費的違法行為，勞動保障監(jiān)察部門一般按照《勞動保障監(jiān)察條例》的規(guī)定進行追責(zé)和處罰，而社會保險經(jīng)辦機構(gòu)追繳歷史欠費以及個人主張社會保險權(quán)利并不受追責(zé)期的限制。
社會保險費的欠繳不僅嚴(yán)重?fù)p害了參保人員的權(quán)益，而且削弱社會保險基金的支撐能力，進而對社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅，也必然會加重財政負(fù)擔(dān)，還會在一定程度上影響社會穩(wěn)定。因此，《社會保險法》修改應(yīng)該把社會保險費征收體制改革的成果法律化、固定化，明確稅務(wù)部門征收社會保險費的主體地位、職責(zé)權(quán)限并賦予其和稅款征收相同的執(zhí)法手段等，從制度上保障社會保險基金應(yīng)收盡收。同時，統(tǒng)一社會保險費繳費標(biāo)準(zhǔn)，明確人社部門、經(jīng)辦機構(gòu)、勞動仲裁、法院等部門防范和處理社會保險征繳糾紛的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該參照稅務(wù)征收期限的規(guī)定，明確規(guī)定社會保險費征收的期限制度。
事實上，社會保險法制完善的國家都有征收期限的法律規(guī)定，如德國《社會法典》規(guī)定，社保費一般征收時效期間為4年；日本《厚生年金保險法》規(guī)定，征收社保費的期間為5年；韓國《國民年金法》規(guī)定，國民年金征收的期間為3年。[24]我國的《稅收征管法》規(guī)定了稅務(wù)征收的5年期限制度。社會保險費征收（追繳）的期限制度不僅是維護社會保險關(guān)系穩(wěn)定的需要，也是促使征收主體及時行使職權(quán)、避免用人單位承擔(dān)巨額罰款和滯納金的需要。對于歷史因素導(dǎo)致的社會保險費拖欠問題，應(yīng)當(dāng)從政治層面審視，基于國家整體利益的考量，充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度的顯著優(yōu)勢。需要進行細致的頂層設(shè)計，制定針對性的政策方案，在適宜的時間節(jié)點通過多部門的聯(lián)合行動共同應(yīng)對和解決該問題。社會保險歷史欠費問題解決后，應(yīng)該建立并開始實施社會保險征繳期限制度，以督促社保費征收機構(gòu)及時行使職權(quán)、促進參保人社會保險權(quán)利實現(xiàn)；同時，也將征收機構(gòu)從歷史陳案中解脫出來，增強社會保險費的征繳效能。
社會保險基金的先行支付與追償問題
《社會保險法》規(guī)定了社會保險基金的先行支付（以下簡稱“先行支付”）及追償問題[25]：《社會保險法》頒布后，人社部出臺《社會保險基金先行支付暫行辦法》部門規(guī)章，對社會保險基金的先行支付制度作出了具體規(guī)定。社會保險基金先行支付制度內(nèi)含對弱勢群體優(yōu)先保護的理念，對于保障應(yīng)當(dāng)由第三人承擔(dān)醫(yī)療費的患病職工的生命健康和工傷職工的社會保險權(quán)利具有重要意義。而社會保險基金的追償則是保障社會保險基金安全所必需，也是平衡社會保險關(guān)系各方主體的利益之需要。
《社會保險法》實施以來，各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)已開始先行支付的實踐，但總體而言，先行支付制度的實施效果不佳。先行支付制度，旨在保障員工的社會保險權(quán)利不受用人單位等違法行為的影響，是一項優(yōu)先保護弱者的好制度。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)：先行支付的實際執(zhí)行力度與執(zhí)行效果并不理想，存在基金追償困境，不利于社會保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展。
一是先行支付的條件較為嚴(yán)苛，程序啟動難。如一些地方規(guī)定，只有受害人提交第三人不支付醫(yī)療費用的證明材料，先行支付才可能啟動，否則不予先行支付，而第三人不支付醫(yī)療費用的證明往往需要通過司法程序獲得法律文書等來證明，增加了先行支付程序啟動的難度。二是雖然部門規(guī)章中有基金追償職責(zé)的規(guī)定，但是缺乏更為明確的上位法。三是針對無法確定第三人或第三人肇事逃逸未破案的情況，經(jīng)辦機構(gòu)在先行支付后找不到被追償人，無法開展基金追償工作。四是追償工作要多部門協(xié)同配合，經(jīng)辦難度大，存在追償對象（含用人單位和第三人）被吊銷營業(yè)執(zhí)照、撤銷登記備案、第三人無法確定等情形。先行支付帶來了社會保險基金支出的增加，社會保險基金安全面臨風(fēng)險。
完善先行支付制度，及時保護勞動者權(quán)益并兼顧社會保險基金安全是完善《社會保險法》需要直面的重要問題。第一，在當(dāng)事人提出先行支付醫(yī)療費用的申請時，僅需告知第三方不支付的情況，隨后由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依據(jù)具體情況決定是否實施先行支付。這是因為先行支付的目的就是為了保證受害的參保人員能夠獲得及時的醫(yī)療救治，如果以受害人不能提供相關(guān)法律文書來阻卻先行支付的實現(xiàn)，則與先行支付制度設(shè)立初衷相悖。第二，區(qū)分向第三人的追償和向用人單位的追償?shù)牟煌樾巍Ｉ鐣ｋU基金對第三人的追償屬于代位求償權(quán)，以受害人固有的請求權(quán)為基礎(chǔ)；社會保險基金對用人單位的追償權(quán)是直接的追償權(quán)，實際上是將用人單位不支付工傷待遇的風(fēng)險從工傷職工身上轉(zhuǎn)移到工傷保險基金上，以更好地保護工傷職工的權(quán)利。因用人單位未履行法定義務(wù)而導(dǎo)致工傷職工權(quán)利受損，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)先行支付后可以通過申請強制執(zhí)行措施來進行追償。[26]第三，完善先行支付的追償機制，明確追償責(zé)任主體及職責(zé)權(quán)限、追償預(yù)算以及部門協(xié)調(diào)配合機制，綜合利用信用懲戒手段、司法手段對有能力支付卻拒絕支付工傷保險待遇的單位和個人進行制裁。第四，建立先行支付基金核銷機制。無法確認(rèn)第三人或者交通肇事逃逸未破案的，先行支付后，超過規(guī)定時限或達到一定條件時，先行支付基金做銷賬處理。
民事侵權(quán)責(zé)任和工傷保險責(zé)任競合問題
職工在工作中或者上下班途中遭遇車禍、意外傷害等，由用人單位以外的第三人造成工傷的，依據(jù)社會保險法律法規(guī)，職工享有工傷保險待遇請求權(quán)；依據(jù)《民法典》中的侵權(quán)責(zé)任制度，職工享有人身損害請求權(quán)。這就出現(xiàn)了民事侵權(quán)責(zé)任與工傷保險責(zé)任的競合問題。對于競合問題的處理，各國有“取代”“選擇”“兼得”“補充”等不同模式。在我國，因第三人原因發(fā)生工傷事故后，如何處理工傷保險責(zé)任和民事侵權(quán)責(zé)任的競合，一直困擾著理論界和實務(wù)部門。
社會保險立法時，由于對民事侵權(quán)和工傷保險競合處理模式的意見分歧較大，對競合問題如何處理并沒有作出明確規(guī)定。“由于實際發(fā)生的醫(yī)療費用數(shù)額明確，且費用憑證只有一份，因此工傷職工只能享受一份”，[27]因此，《社會保險法》第四十二條僅規(guī)定了醫(yī)療費用不得同時獲得，即不能“兼得”，但對其他費用或待遇是否可以同時享受并未作出限制性規(guī)定。
《社會保險法》實施以后，最高人民法院出臺的《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2014〕9號）第八條指出，對于工傷保險待遇請求權(quán)與侵權(quán)損害賠償權(quán)競合采用了兼得模式（醫(yī)療費用除外）。其法理依據(jù)在于：“工傷保險與民事侵權(quán)賠償性質(zhì)不同，工傷保險待遇屬于公法領(lǐng)域的補償，人身損害賠償則屬于私法領(lǐng)域的賠償，二者雖然基于同一損害事實，但存在于兩個不同的法律關(guān)系之中，不能相互替代。第三人賠償與工傷保險待遇，一個屬于私權(quán)范疇，一個屬于公權(quán)范疇；一個是民事法律關(guān)系，一個是行政法律關(guān)系；二者不具有相互替代補充的作用。”[28]換言之，第三人侵權(quán)賠償請求權(quán)與工傷保險請求權(quán)的法律基礎(chǔ)存在差異，兩者在法律體系中可以同時存在且互不沖突。
“兼得”模式有利于更好地維護工傷職工及其家屬的權(quán)利，但其也存在較大的缺陷。第一，與工傷保險制度創(chuàng)設(shè)的初衷和制度功能相悖。當(dāng)奉行“私法自治”的民事法律不足以有效保護工傷勞動者的利益、需要通過社會化的補償機制代替不具風(fēng)險分散功能的民事責(zé)任時，工傷保險制度應(yīng)時而生。雇主參加工傷保險的動因即通過具有社會法屬性的工傷保險制度來取代傳統(tǒng)私法的雇主責(zé)任。第二，“兼得”模式違背了“損失填平原則”，即“損害賠償以彌補權(quán)利人因該傷害引起的損失為目的”。第三，“兼得”模式對不同原因造成工傷的職工存在不公平對待的現(xiàn)象。《社會保險法》需進一步完善工傷保險責(zé)任與第三人侵權(quán)責(zé)任競合時的處理規(guī)則。明確規(guī)定我國的“兼得”模式應(yīng)是“有限的兼得模式”，即如果受傷勞動者已從第三人獲得民事?lián)p害賠償，則工傷保險基金只支付工傷保險法律法規(guī)有明確規(guī)定而民事賠償沒有支付或支付不足的項目，以避免同一性質(zhì)項目的重復(fù)賠償。
關(guān)于因病或非因工致殘職工的病殘津貼問題
參加社會保險的職工如果因為職業(yè)病或因工致殘完全喪失勞動能力，可以依據(jù)《社會保險法》及《工傷保險條例》的規(guī)定享受工傷保險待遇。但是，如果因病或非因工致殘完全喪失勞動能力且未達到法定退休年齡前，參保人如何得到最基本的生活保障？為解決這一個問題，《社會保險法》第十七條規(guī)定了因病或者非因工致殘的待遇問題。[29]但是，《社會保險法》頒布實施后，并沒有出臺全國統(tǒng)一的病殘津貼標(biāo)準(zhǔn)，各地病殘津貼執(zhí)行的差異很大，甚至有的地方還沒有落實該項制度。因病或非因工致殘職工的病殘津貼問題成為《社會保險法》實施中亟需補齊的短板。
一是對于因工致殘喪失勞動能力的傷殘津貼可以通過《工傷保險條例》的規(guī)定獲得補償，對于因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的職工，《社會保險法》已經(jīng)明確了可以從基本養(yǎng)老保險基金中獲得經(jīng)濟補償，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險基金對參保人員的責(zé)任和對于弱勢群體的特殊保護的立法精神，是養(yǎng)老保險制度的一大進步。然而，鑒于法律條文采取了任意性規(guī)范的立法技術(shù)，規(guī)定了“可以領(lǐng)取病殘津貼”，在缺乏具體規(guī)則的情況下，這部分群體的權(quán)利難以得到落實。
二是病殘職工是保護力度較差、更需要關(guān)注的特殊群體。從制度上看，我國已經(jīng)有了分層分類的社會救助制度、工傷保險制度、困難職工的幫扶制度以及殘疾人權(quán)益保障等特殊群體的保護制度，但由于缺少病殘津貼制度，理應(yīng)被社會安全網(wǎng)覆蓋的病殘職工的社會風(fēng)險不能通過社會化的機制得以化解，其權(quán)利得不到應(yīng)有的保障，這對我國社會保險制度的完善提出了挑戰(zhàn)。病殘津貼是參保人的法定權(quán)利，是社會保險制度不可或缺的重要內(nèi)容，缺少病殘津貼制度的《社會保險法》是不完整、不完善的，更是不成熟的，與維護基本社會保障底線的核心要求不相符合。因此，完善病殘津貼并使之成為可實施、可操作的規(guī)范是《社會保險法》完善需要關(guān)注的重要問題。建議從立法技術(shù)方面把“可以領(lǐng)取病殘津貼”的任意性規(guī)范修改為“有權(quán)領(lǐng)取病殘津貼”的權(quán)利性規(guī)范或直接規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金應(yīng)該支付病殘津貼”，明確基本養(yǎng)老保險基金的支付責(zé)任。同時，立法機關(guān)應(yīng)該督促社會保險主管部門及時出臺病殘津貼的實施細則，明確病殘津貼標(biāo)準(zhǔn)，以有效落實該項制度。
（本文系國家社會科學(xué)基金后期資助項目“工傷保險法體系研究”的階段性成果，項目編號：21FFXB021）
注釋
[1]參見《中華人民共和國社會保險法》第10條、第12條、第23條的相關(guān)規(guī)定。
[2]岳宗福：《新業(yè)態(tài)勞動者失業(yè)保險：改革思路與政策優(yōu)化》，《中州學(xué)刊》，2023年第6期。
[3]李青宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點的對立與共識》，《社會保障評論》，2019年第4期。
[4]鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》，2020年第1期。
[5]林治芬：《社會保險基金預(yù)算開啟新征程》，《中國社會保障》，2014年第10期。
[6]彭浩然：《中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的改革方向——基于個人賬戶改革四次爭論的思考》，《社會科學(xué)輯刊》，2021年第2期。
[7]王天玉：《職工基本養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”的法理困境與制度重構(gòu)》，《中外法學(xué)》，2021年第4期。
[8]劉云香、肖棣文：《中國社會保障個人賬戶改革爭議再審視：基于資產(chǎn)為本社會政策的視角》，《中國行政管理》，2023年第6期。
[9]鄭功成、桂琰：《中國特色醫(yī)療保障制度改革與高質(zhì)量發(fā)展》，《學(xué)術(shù)研究》，2020年第4期。
[10]《中華人民共和國社會保險法》第59條規(guī)定：“社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
[11]何文炯：《社會保險費征繳：體制改革與法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[12]筆者在第十四屆全國人大社會建設(shè)委員會委員、中國社會保障學(xué)會會長鄭功成教授的帶領(lǐng)下赴國家稅務(wù)總局、最高人民法院等單位參加了社會保險費征繳情況、社會保險案件情況等專題調(diào)研，除非特別說明，本文提及的調(diào)研情況均來自上述調(diào)研。
[13]《中華人民共和國行政強制法》第四十五條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。”
[14]鄭功成等：《社會保險法及實踐研究》，北京，人民出版社，2020年，第76～77頁。
[15]鄭功成：《中國社會保險法制建設(shè)：現(xiàn)狀評估與發(fā)展思路》，《探索》，2020年第3期。
[16]《第三方機構(gòu)發(fā)布企業(yè)社保白皮書 超六成企業(yè)“低繳”員工社?！?，2015年8月24日，https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1695104.shtml。
[17]《〈中國企業(yè)社保白皮書2024〉：企業(yè)社保合規(guī)指數(shù)基本持平，住房公積金覆蓋面連續(xù)三年穩(wěn)步提升》，2024年8月16日，https://www.163.com/dy/article/J9NUS7LM0519D4UH.html。
[18]《中華人民共和國社會保險法》第十二條規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。職工應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，記入個人賬戶。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險費，分別記入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金和個人賬戶。”
[19]《社會保險費征繳暫行條例》第三條第5款規(guī)定：“社會保險費的費基、費率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。”
[20]何文炯：《社會保險費征繳：體制改革與法制完善》，《探索》，2020年第5期。
[21]《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計算；違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計算。”
[22]《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年；法律另有規(guī)定的除外。”
[23]李榮華：《申請補繳養(yǎng)老保險遭拒，外來工訴社保局勝訴》，《南方周末》，2015年6月12日，A11版。
[24]參見向春華：《社會保險費追征時效的正當(dāng)性基礎(chǔ)與體系構(gòu)造》，《揚州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2021年第5期。
[25]參見《中華人民共和國社會保險法》第三十條第2款、第四十一條、第四十二條的相關(guān)規(guī)定。
[26]參見林嘉：《社會保險基金追償權(quán)研究》，《法學(xué)評論》，2018年第1期。
[27]信春鷹：《中華人民共和國社會保險法釋義》，北京：法律出版社，2010年，第129頁。
[28]林嘉：《社會保險基金追償權(quán)研究》，《法學(xué)評論》，2018年第1期。
[29]《中華人民共和國社會保險法》第十七條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付。”
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
Some Key Issues in Social Insurance Law Need to Be Optimized
Yang Sibin
Abstract: The optimization of the Social Insurance Law is both necessary and urgent, and the revision procedure should be started timely. The optimization of the Social Insurance Law involves a number of basic and important systems, mainly including: In the legislative pattern, maternity insurance should be merged into the basic medical insurance chapter, adding a special chapter for long-term care insurance; in terms of coverage, social insurance should effectively cover the workers of new employment forms. Other issues include: reforming the individual account system for basic old-age insurance and basic medical insurance for employees; clarifying the collection subject and functions of social insurance premiums; establishing the legal person status of social insurance agencies; unifying the criteria for determining the social insurance contribution base at the national level; stipulating the system of time limits for collecting social insurance premiums; improving the advance payment and recovery system of social insurance funds; properly dealing with the problem of concurrence between tort liability and industrial injury insurance liability; and effectively implementing the invalidity allowance for employees who are disabled due to illness or non-work-related disability.
Keywords: Social Insurance Law, new employment form laborer, individual account, collection subject, payment base
