作者：馬亮（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
同城化需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問題
黨的二十屆三中全會指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。”國務(wù)院發(fā)布了《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，主要聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化等問題，并談了現(xiàn)代化都市圈培育問題。現(xiàn)代化都市圈的同城化程度要達到更高的水平，除了交通物流方面的基礎(chǔ)設(shè)施硬件互聯(lián)互通以外，也需要解決產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享共治等問題。
我們需要更多關(guān)注的問題是：政府政策工具箱里有哪些工具可以使用？歷史上有哪些啟示推動我們思考這個問題？未來我們怎么樣做得更好？現(xiàn)代化都市圈的同城化為何難以推進？比如我們所在的京津冀都市圈，上海所在的長三角都市圈，以及成渝、長株潭、西咸等地區(qū)，在區(qū)域一體化和城市群建設(shè)中，中心城市與周邊市縣如何協(xié)調(diào)發(fā)展是大家討論的核心問題。
城市的規(guī)模不同，但是各有各的苦：超大特大城市的苦是難以為繼的“大城市病”，需要疏解產(chǎn)業(yè)和人口。大中小城市和小城鎮(zhèn)的苦是遭受虹吸效應(yīng)，“燈下黑”“吃不飽”。每個個體城市都呈現(xiàn)原子化發(fā)展，中心城市“吃肉”，而周邊地區(qū)“喝湯”“啃骨頭”。行政轄區(qū)交界的地方原本應(yīng)該是最有生機活力的地方，但是卻發(fā)展得不好；各個城市“以自我為中心”的發(fā)展觀，帶來的零和博弈、負和博弈都體現(xiàn)得非常明顯：在企業(yè)數(shù)量都是存量的情況下，就出現(xiàn)“挖墻腳”的招商引資；在人口出生率給定的情況下，就會出現(xiàn)“搶人大戰(zhàn)”，這里人多，那里就必然人少。
這些都是現(xiàn)代化都市圈在同城化發(fā)展時面臨的問題。那么，如何打造都市圈共同體，實現(xiàn)你中有我我中有你、一榮俱榮？我們在交通物流等硬件基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移、市場一體化和公共服務(wù)共建共享等方面，還有很多問題需要探討。
我最近做了歷史檔案研究，發(fā)現(xiàn)了一個很有意思的問題。上海剛剛解放時，1950年上海人口普查有502萬人，1954年就達到699萬人，兩三年時間人口上漲了約50%。當時政府認為人口流動大部分是帶著盲目性的，因為上海生活好“混”，供應(yīng)標準又高于其他地方，大大吸引了一部分外地人口流入。所以，上海市人口辦公室在1954年發(fā)布了《關(guān)于上海市緊縮人口的規(guī)劃、指示、計劃》，要“積極地有計劃地緊縮人口”。采取的措施包括動員江蘇、安徽、江西的外來農(nóng)民回鄉(xiāng)生產(chǎn)，在周邊省份移民墾荒，推廣節(jié)制生育，管理人工流產(chǎn)及絕育手術(shù)，等等。
從現(xiàn)在的角度看，這些政策是非常徒勞無益的。如今上海人口已經(jīng)達到了3000萬，人口生育率卻是0.6%，基本和韓國一個水平。上海當時就是都市圈的中心，到現(xiàn)在還是。對于現(xiàn)代化的都市圈來講，這樣的歷史教訓(xùn)比比皆是。
同城化的核心要回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價值本位
基于此，我們從國家層面所理解的同城化和實際實現(xiàn)的層面相比，還有很大差距。比如，在談同城化時要求“以省為代表統(tǒng)籌”，但都市圈都是跨省的；少數(shù)沒有跨省的也面臨省級沒有辦法協(xié)調(diào)的問題，比如副省級城市的問題。
因此，第一要建立更高規(guī)格的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強跨地區(qū)乃至跨省份的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。讓中心城市作為“老大哥”來“分餅”“切蛋糕”，結(jié)果就是現(xiàn)在這樣的“一核”獨大。所以，要提高統(tǒng)籌層級，在更高層面上統(tǒng)籌，避免城市相互“挖墻腳”“以鄰為壑”。
第二要重構(gòu)都市圈內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核的“指揮棒”，扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀。在考核評估方面，考評的單位也要放大，不能一個城市、一個縣地考核。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在所謂“功能區(qū)規(guī)劃”，雖然有規(guī)劃，但最后考核時，還是看那幾個關(guān)鍵指標，如GDP、財政收入、人口等，而不是看你對周邊城市有什么貢獻，和周邊城市有沒有形成緊實的合作。
也就是說，我們想促進同城化，但做的動作是反著來的。所以，非常關(guān)鍵的是要關(guān)注這些地方官員的“指揮棒”在哪里，激勵結(jié)構(gòu)在哪里。要從這個痛點出發(fā)，去推動城市化發(fā)展和都市圈推進。
第三，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享、指標轉(zhuǎn)移等激勵機制，便利人才、企業(yè)跨區(qū)域流動。二十屆三中全會提到，規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為。這個政策其實是非常值得關(guān)注的，這意味著之前發(fā)達地區(qū)招商引資的時候出臺了很多優(yōu)惠政策，但現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)不可以“抄作業(yè)”了。
類似這樣的問題，在人口、企業(yè)跨區(qū)域流動中非常明顯。比如，我調(diào)研一些企業(yè)發(fā)現(xiàn)，所有搬遷政策都規(guī)定是可行的，但企業(yè)發(fā)現(xiàn)真正搬的時候卻搬不走。最后企業(yè)只能妥協(xié)，把殼留在這里，企業(yè)搬走，這樣相關(guān)的財政稅收指標可以跨地區(qū)共享。人才流動也同樣如此。比如，某省經(jīng)常強調(diào)人才的“柔性引進”，就是人為我所用，但人我不要，因為人也不會來。所以，我們在推進同城化時，還有很多根本問題沒有解決。
總結(jié)來看，同城化的核心是打破行政區(qū)隔，回歸到以人為本的新型城鎮(zhèn)化的價值本位。但是，討論這個問題時，要特別關(guān)注同城化、都市圈的發(fā)展背后的激勵機制，探討如何通過制度建設(shè)和創(chuàng)新來做對激勵，讓自利的城市可以利他和合作。
我們要有城市的“問題化”思維，一些深層次、難以短期改變的問題，值得我們更多地關(guān)注。城市化要更加體現(xiàn)政策的價值，要對更多基本問題有方向性的判斷，并基于此提出解決方案。
最后，討論城市時有兩個視角，一個是國家的視角，一個是人民的視角。政府關(guān)注的是一種高度簡單化的整齊劃一的計劃秩序，而自然秩序應(yīng)有的樣子卻并不重要，甚至成為政府加以規(guī)訓(xùn)的對象。我們更多要看的還是人民是怎么思考的。當人民的視角和國家的視角出現(xiàn)沖突時，我們?nèi)绾握{(diào)和、理解它，讓城市秩序不是簡單化的，而是歸于自然的，才能達到我們期待的效果。
