作者：楊雪冬（清華大學政治學系主任、教授）
核心觀點
當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產生“蝴蝶效應”“多米諾骨牌效應”“國際溢出效應”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野。
要落實黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進本地區(qū)本部門改革，科學制定改革任務書、時間表、優(yōu)先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。
習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調，改革是一項系統(tǒng)工程，需要講求科學方法，處理好方方面面的關系。二十屆三中全會《決定》提出了新時代的改革方法論，其中“堅持以制度建設為主線”與“堅持系統(tǒng)觀念”是兩條重要原則，制度建設是全面深化改革的實踐主線，系統(tǒng)觀念是推進制度建設的基本方法。
黨和國家各項制度建設進入了全面推進的快車道
制度建設既是改革的動因，也是改革開放不斷深化推進的動力。早在改革開放之初，改革開放的總設計師鄧小平同志就明確指出了制度建設的重要性。十八大后，中國的改革開放事業(yè)進入了突出“頂層設計”的新階段，鄧小平同志的設想成為設計各項制度、確定具體發(fā)展目標的明確遵循，黨和國家各項制度建設進入了全面推進的快車道。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，對于制度建設有了全新的系統(tǒng)認識。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興的過程中，制度是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題，制度建設是國家治理中的基礎性和關鍵性問題。在百年變局下，國際競爭越來越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭，制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢，要更加充分地發(fā)揮黨的領導這個中國獨有的優(yōu)勢。
第二，制度建設的時間表更為明確，目標更為具體，執(zhí)行力更強。從2013年黨的十八屆三中全會開始，十八屆五中全會、十九大、十九屆四中全會、二十大、二十屆三中全會，不斷壓實制度建設的重要時間節(jié)點、階段性目標以及制度建設的主要內容。二十屆三中全會更明確提出，到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎。將二〇二九年中華人民共和國成立八十周年作為完成時限，提出了進一步全面深化改革的各項任務。
第三，構建起完備的制度體系，對于體系內各組成部分的地位、功能和完善發(fā)展路徑，有了更深刻的認識。制度體系的完備化，是一個實踐和認識共同推進的過程。黨的十九屆四中全會，基于制度建設和改革的經(jīng)驗，明確提出中國特色社會主義制度體系包括根本制度、基本制度、重要制度三個層級，分布在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明、軍事、外交等國家治理各個領域。要按照“固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”的原則，來構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。二十屆三中全會，圍繞進一步全面深化改革，明確了“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”的制度發(fā)展路徑。
第四，通過黨和國家機構同步改革，增強制度合力，將黨的領導這個制度優(yōu)勢全面貫徹到國家治理的各個領域各個環(huán)節(jié)之中。機構是制度的首要實踐者，機構之間既有分工，更要有合作。2018年的黨和國家機構改革，是改革開放以來第一次將黨的機構與政府機構的改革同步實施，目的是實現(xiàn)國家治理的協(xié)同高效。通過改革，加強并完善了黨的集中統(tǒng)一領導，優(yōu)化了國家治理體系。例如，將領導小組轉為委員會，并成立多個新委員會，優(yōu)化了黨中央決策議事協(xié)調機構，加強和優(yōu)化了黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領導。
完備的制度體系要實現(xiàn)高質量的運行
二十屆三中全會決定提出，進一步全面深化改革，要更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，推動生產關系和生產力、上層建筑和經(jīng)濟基礎、國家治理和社會發(fā)展更好相適應。
首先，形式上完備的制度體系，并非天然就會在實際運行中實現(xiàn)協(xié)同。中國是一個正在實現(xiàn)快速現(xiàn)代化的趕超大國，內部條件和外部環(huán)境都在發(fā)生劇烈的變化，相互交織互動。而相當多的制度，是在壓縮的時間和有限的資源約束下完成的，有的帶有一定的“急就章”色彩，有的制度制訂過程中缺乏充分的溝通協(xié)調，與其他制度的配套耦合較弱。隨著治理任務和環(huán)境條件的變化，這類制度亟須“破”“立”結合，調整補充，由此制度體系的內部關系也要不斷進行協(xié)調重組。
第二，利益固化的藩籬依然存在，越是需要制度協(xié)同的領域，其影響越是明顯。習近平總書記在全面深化改革之初就提醒全黨，要以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，但觸動利益比觸動靈魂還難，地方主義、部門主義、局部意識依然縈繞在一些利益敏感領域，導致制度執(zhí)行難和碎片化，缺乏協(xié)調，難以形成制度合力。在有些制度執(zhí)行中，還存在著形式主義、推諉扯皮、打折扣、搞變通等現(xiàn)象。這些問題反映了一些部門一些地方的“大局意識”“看齊意識”不強，治理理念滯后、治理工具缺乏、治理方法簡單，嚴重影響了制度體系整體治理效能的實現(xiàn)。
第三，對制度體系實現(xiàn)協(xié)同高效的路徑理解簡單化。黨的全面領導是確保制度體系協(xié)同高效的根本路徑。在實踐中，一些人將黨的領導貫穿到改革各方面全過程的要求，簡單理解為凡事都要靠黨來協(xié)調，靠黨來推動，甚至由黨來包辦一切。本來應該由具體職能部門主動承擔、自主完成的任務，都要經(jīng)黨組織批準、轉交；需要按分工職責完成，應該發(fā)揮地方積極性、群眾創(chuàng)造性的事項，必須要加上黨建統(tǒng)領的環(huán)節(jié)，不僅加重了黨組織的負擔，而且嚴重影響了制度運行效率。
第四，對制度體系實現(xiàn)協(xié)同高效的復雜性認識不足。在黨的領導下，經(jīng)過幾代人的努力，我們已經(jīng)建立起一套符合中國國情的社會主義制度體系。當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產生“蝴蝶效應”“多米諾骨牌效應”“國際溢出效應”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野，不能靠各個領導人的“拍腦門”決策、“一刀切”執(zhí)行、“痕跡主義”管理，也不能只靠行政命令單一治理資源來推動，必須學會動員多種資源、匯聚更多的積極因素，突出共識鑄造，行動的協(xié)調。
從“國之大者”出發(fā)，推動制度運行中的統(tǒng)籌協(xié)同
制訂出一個好文件，搭建出制度體系的四梁八柱，只是制度完善的第一步，關鍵在于讓制度有效運轉起來，不斷釋放出治理效能，讓廣大人民群眾有獲得感安全感幸福感。
為了推動初步完備的制度體系有效運行，《決定》明確提出了“堅持系統(tǒng)觀念”的原則，對如何協(xié)調制度運行，實現(xiàn)協(xié)同高效做了一系列具體可執(zhí)行的安排?！稕Q定》中，與統(tǒng)籌協(xié)調有關的安排涉及多種表達，比如“統(tǒng)籌” 27處，“協(xié)調”25處，“協(xié)同”20處，“統(tǒng)一”25處，“系統(tǒng)”11處，“一體”16處，“平臺”15處。
首先，全黨上下，要從“國之大者”出發(fā)，理解“堅持系統(tǒng)觀念原則”的重大意義。中國式現(xiàn)代化是一個超大國家的趕超現(xiàn)代化，要凝聚各方面積極因素，形成最大的合力，更不允許犯系統(tǒng)性顛覆性錯誤。習近平總書記強調，要自覺講政治，對“國之大者”要心中有數(shù)，關注黨中央在關心什么、強調什么，深刻領會什么是黨和國家最重要的利益、什么是最需要堅定維護的立場。國之大者，既是一種始終銘記國家前途命運、中華民族偉大復興的情懷，也是一種防范“青萍之末”的警覺，更是一種從長遠根本考慮問題的“大局觀”。只有從“國之大者”出發(fā)，才能將系統(tǒng)觀念這種基礎性的思想和工作方法運用得當，把握好實際工作的出發(fā)點和落腳點。
第二，要繼續(xù)發(fā)揮黨的領導體制這個根本制度的效能。十九大以來，黨的領導體制被明確為我國的根本制度，就黨如何領導國家、治理國家的體制機制進行了系統(tǒng)性重塑，完善了黨領導國家治理各主體的相關制度，加強了黨對各個重點領域工作的統(tǒng)一協(xié)調，明確了黨政關系。要繼續(xù)發(fā)揮黨的領導這個獨有的制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌制度建設頂層推進和分層對接，統(tǒng)籌改革縱向階段性與改革橫向協(xié)調性，統(tǒng)籌制度建設與制度落實，形成和釋放改革與制度建設的強大合力，確保如期完成改革與制度建設任務。
第三，加強制度機制創(chuàng)新，把系統(tǒng)觀念運用到各個重要領域，提高相關領域的整體治理效能。在二十屆三中全會《決定》中，提出了多項發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調功能的制度、機制創(chuàng)新。比如，在經(jīng)濟治理領域，為加強經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調性，要構建國家戰(zhàn)略制定和實施機制，健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用。圍繞實施國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結構調整。統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性。把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估。在法治中國建設中，提高立法工作的協(xié)同性，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，統(tǒng)籌立改廢釋纂，探索區(qū)域協(xié)同立法，健全黨內法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調機制。在政府治理領域，健全垂直管理機構和地方協(xié)作配合機制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責和權力、資源相匹配制度，加強執(zhí)行一體化，建立健全多種平臺，如全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺、覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺、全國統(tǒng)一的社保公共服務平臺等。這些新的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，需要在實踐中不斷發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，提高國家治理的整體效能。
第四，堅持推進黨中央重大決策部署落實機制。一分部署，九分落實。黨的二十大、二十屆三中全會，都提到要“完善中央重大決策部署落實機制”，確保黨中央令行禁止。要落實黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進本地區(qū)本部門改革，科學制定改革任務書、時間表、優(yōu)先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。
