【摘要】財(cái)政政策憑借其前瞻性、靈活性與有效性，在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中發(fā)揮重要作用。改革開放以來，財(cái)政宏觀調(diào)控適應(yīng)我國發(fā)展階段和國家治理要求，在實(shí)踐中不斷調(diào)整與完善，逐漸形成了中國特色的財(cái)政政策理念。當(dāng)前，低利率市場環(huán)境下，貨幣政策的操作空間被大幅壓縮，財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的主體地位進(jìn)一步凸顯。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮我國特有的財(cái)政金融體制優(yōu)勢，做好政策協(xié)同，既要用好貨幣政策工具充分打開財(cái)政政策擴(kuò)張空間，又要通過更加積極的財(cái)政政策支持貨幣政策，切實(shí)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在這一過程中，要處理好年度預(yù)算平衡與跨周期預(yù)算平衡、功能財(cái)政和平衡財(cái)政、財(cái)政政策與貨幣政策以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與民生支出這四組關(guān)系，以保證財(cái)政政策的連續(xù)性和可持續(xù)性，兼顧當(dāng)前與長遠(yuǎn)。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政政策 貨幣政策 跨周期預(yù)算平衡 功能財(cái)政
【中圖分類號】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.004
【作者簡介】馬海濤，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長、黨委副書記、教授。研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、財(cái)稅管理。主要著作有《收支兩條線管理制度》《國庫集中收付制度問題研究》《中國稅制》等。姚東旻，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任、教授。研究方向?yàn)樨?cái)政基礎(chǔ)理論與財(cái)稅政策、國家治理的微觀基礎(chǔ)、博弈論應(yīng)用、基于數(shù)據(jù)的因果推斷。主要論文有《財(cái)政與貨幣系統(tǒng)關(guān)聯(lián)效應(yīng)研究——兼論中國現(xiàn)代財(cái)稅金融體制建設(shè)》《我國財(cái)政安全的內(nèi)涵、挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)路徑：基于總體國家安全觀視角》等。
在2024年10月12日國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部宣布將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對性的增量政策舉措，以加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。積極的財(cái)政政策將為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長提供堅(jiān)實(shí)保障，助力全面深化改革，有效推動(dòng)中國式現(xiàn)代化取得新進(jìn)展新突破。當(dāng)前，全球宏觀政策重新轉(zhuǎn)向“財(cái)政主導(dǎo)”。政府債是財(cái)政政策實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段之一，在當(dāng)前低利率環(huán)境下，政府發(fā)債成本顯著降低，這打開了財(cái)政擴(kuò)張的空間，使財(cái)政政策在各主要經(jīng)濟(jì)體宏觀調(diào)控工具箱中的主體地位日益凸顯。同時(shí)，央行受到有效下限約束，貨幣政策的調(diào)控空間被大幅壓縮。特別是對我國而言，特有的財(cái)稅金融體制，能確保盡量規(guī)避傳統(tǒng)意義下政府債券高企所引發(fā)的大規(guī)模募集失敗和高速通貨膨脹等系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，這也使得我國的財(cái)政空間更具延展性。因此，辯證地思考并理解財(cái)政政策，尤其是政府債在宏觀調(diào)控體系中的獨(dú)特作用至關(guān)重要。
改革開放以來財(cái)政政策的實(shí)踐特征和理念變化
實(shí)踐特征。改革開放后，我國財(cái)政政策依次經(jīng)歷了“適度從緊的財(cái)政政策”“積極的財(cái)政政策”“穩(wěn)健的財(cái)政政策”“積極的財(cái)政政策”四個(gè)時(shí)期。不同時(shí)期的財(cái)政收支呈現(xiàn)不同特點(diǎn)（見圖1）。
改革開放初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不再發(fā)揮根本性作用，政府宏觀調(diào)控的手段相應(yīng)發(fā)生變化，財(cái)政政策如何為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)處于探索階段，1994年開始實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。1992年黨的十四大明確了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，財(cái)政政策開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段。1994年隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行各項(xiàng)指標(biāo)的持續(xù)攀升，適度從緊的財(cái)政政策發(fā)揮了重要作用：財(cái)政體制改革調(diào)整了中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，稅利分流規(guī)范了政府和企業(yè)的分配關(guān)系，[1]財(cái)政收入得到保障；大規(guī)模的稅制改革不僅規(guī)范了納稅行為，也有效抑制了投資膨脹。1996年，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)回落到適度增長區(qū)間，適度從緊的財(cái)政政策不僅抑制了通貨膨脹[2]、擠壓了經(jīng)濟(jì)泡沫，還促進(jìn)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長，成功實(shí)現(xiàn)了“軟著陸”。
1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國對外貿(mào)易受到?jīng)_擊，與此同時(shí)我國買方市場不斷發(fā)展，物價(jià)水平走低，貨幣供應(yīng)量減少，為應(yīng)對新的市場狀況，我國開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，有效刺激了社會(huì)需求。在堅(jiān)持人民幣匯率穩(wěn)定政策且貨幣政策難以有效發(fā)揮作用的背景下，我國于1998年開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，截至2004年末，七年間累計(jì)安排國債項(xiàng)目資金8643億元，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資；對進(jìn)出口貿(mào)易提供稅收優(yōu)惠，支持出口、吸引外資，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；增加社會(huì)保障、科教等重點(diǎn)領(lǐng)域的支出，調(diào)節(jié)收入分配，增強(qiáng)居民消費(fèi)能力；加大亂收費(fèi)治理力度，減輕企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)。1998年以來我國實(shí)施的積極的財(cái)政政策有效抵御了亞洲金融危機(jī)的影響，社會(huì)需求全面回升，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。
擴(kuò)大內(nèi)需取得顯著效果后，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)通貨膨脹等新問題，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，我國開始轉(zhuǎn)為實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。2004年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“要實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和貨幣政策”，穩(wěn)健的財(cái)政政策開始發(fā)揮作用，主要措施包括國債投資規(guī)模調(diào)減調(diào)向，推后預(yù)算內(nèi)建設(shè)性支出的時(shí)間，以緩解經(jīng)濟(jì)過熱；在總量適度控制下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，增強(qiáng)對就業(yè)、社會(huì)保障等薄弱環(huán)節(jié)的支持；改革農(nóng)業(yè)稅、增值稅，調(diào)整個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、資源稅等，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。穩(wěn)健的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相互配合，有效實(shí)現(xiàn)了對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)增長。
2008年我國為應(yīng)對金融危機(jī)、自然災(zāi)害的影響開始實(shí)施積極的財(cái)政政策，此后積極的財(cái)政政策一直延續(xù)，并在不同階段展現(xiàn)出不同的時(shí)代特點(diǎn)，適應(yīng)不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。2008年末提出實(shí)施積極財(cái)政政策的主要措施包括：首先，增加公共支出，加快民生工程建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)居民特別是生活困難群體的收入水平。其次，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，推動(dòng)增值稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅等稅種的改革。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“無論是實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策，還是其他各項(xiàng)政策，都要同全面深化改革緊密結(jié)合，用改革的精神、思路、辦法來改善宏觀調(diào)控，寓改革于調(diào)控之中”，[3]在繼續(xù)貫徹落實(shí)積極的財(cái)政政策的同時(shí)還使之與全面深化改革緊密結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，[4]我國積極財(cái)政政策的實(shí)施進(jìn)入更加注重需求和供給相結(jié)合的階段。主要措施包括：加大減稅降費(fèi)力度，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展；擴(kuò)大財(cái)政赤字和政府投資，規(guī)范地方政府債務(wù)管理；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障民生。2020年，為應(yīng)對新冠疫情對我國經(jīng)濟(jì)的不利影響，積極的財(cái)政政策呈現(xiàn)出力度更大、工具更多元的新特點(diǎn)，財(cái)政赤字率達(dá)到新高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。
理念變化。我國財(cái)政政策的制定和實(shí)施理念始于傳統(tǒng)的西方宏觀財(cái)政政策理念，但在實(shí)踐中不斷調(diào)整、完善，逐漸形成了中國特色的財(cái)政政策理念。理念的變化主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
一是由重視恢復(fù)短期供求平衡向提升未來經(jīng)濟(jì)潛在增長水平和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率轉(zhuǎn)變。改革開放初期，我國調(diào)整財(cái)政政策的動(dòng)因主要是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的短期供求平衡，但隨著相關(guān)政策實(shí)踐的不斷推進(jìn)，財(cái)政政策的目標(biāo)逐漸向提升未來經(jīng)濟(jì)潛在增長水平和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率轉(zhuǎn)變。1994年確定實(shí)施適度從緊的財(cái)政政策主要是為了調(diào)整商品供過于求及經(jīng)濟(jì)通貨膨脹的現(xiàn)象，同時(shí)1998年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)其定位是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，意在擴(kuò)大總需求。但隨著財(cái)政政策的深化落實(shí)，在穩(wěn)定短期供需平衡、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的前提下，財(cái)政政策開始注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和長期的可持續(xù)發(fā)展。在2004年實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策時(shí)期，財(cái)政就十分注重對于農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障等薄弱環(huán)節(jié)的支持，到2008年第二次確定實(shí)施積極的財(cái)政政策階段，這一傾向更加明顯。從短期來看，這一傾向能夠穩(wěn)定市場供求平衡、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長；從中長期來看，這一傾向反映了對財(cái)政發(fā)揮提升未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作用的重視。
二是由需求性總量政策向供需結(jié)合的復(fù)合政策轉(zhuǎn)變。我國財(cái)政政策制定始于著眼需求的總量政策，但在實(shí)際過程中逐步將需求與供給、總量與結(jié)構(gòu)相結(jié)合，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)西方宏觀財(cái)政政策理念的缺陷。起初我國財(cái)政政策的制定主要聚焦需求總量，1998年黨中央提出“立足擴(kuò)大國內(nèi)需求，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，2008年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“把擴(kuò)大內(nèi)需作為保增長的根本途徑”，而積極的財(cái)政政策旨在通過一系列政府投資和財(cái)政支出擴(kuò)大內(nèi)需。其后，我國在貫徹落實(shí)積極的財(cái)政政策的過程中逐步將需求與總量相結(jié)合，2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，我國的積極財(cái)政政策也隨之調(diào)整，主要體現(xiàn)為推出加大減稅降費(fèi)力度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等一系列措施。我國財(cái)政政策從需求、供給兩側(cè)共同發(fā)力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)量的合理增長和質(zhì)的有效提升，有利于促進(jìn)供需良性互動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)為世界經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)力。
三是由短期向短期與中長期政策相結(jié)合轉(zhuǎn)變。我國積極的財(cái)政政策在制定初期的定位為短期政策，但在實(shí)踐過程中逐步調(diào)整思路，向短期與中長期政策相結(jié)合轉(zhuǎn)變。在西方理念中，財(cái)政政策被視作短期刺激性政策，我國在1998年提出實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)也將其定位為短期政策，但隨著形勢的變化，我國及時(shí)調(diào)整了財(cái)政政策的調(diào)控思路。自1998年起，積極的財(cái)政政策一直持續(xù)了六年，直至2004年底“雙穩(wěn)健”政策提出后，也并未完全退出；2008年再次提出實(shí)施積極的財(cái)政政策，其后這一政策一直持續(xù)至今。由短期政策向中長期政策相結(jié)合的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國財(cái)政政策的穩(wěn)定性，這有利于從更長時(shí)間維度對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。
四是由收支平衡向多元平衡轉(zhuǎn)變。過去我國財(cái)政政策主要強(qiáng)調(diào)“以收定支”，隨著宏觀環(huán)境的改變，財(cái)政政策的制定開始跳出這一框架，主要關(guān)注財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)影響。過去為了確保財(cái)政收支均衡，我國財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)“以收定支”的財(cái)政管理原則，“以收定支”維護(hù)了國家財(cái)政的穩(wěn)定，但也在一定程度上限制了財(cái)政政策的靈活性。2015年，為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，我國進(jìn)一步加大積極的財(cái)政政策的實(shí)施力度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)供需結(jié)合、保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出，逆周期調(diào)節(jié)思路凸顯。2020年后，我國財(cái)政赤字率達(dá)到新高，積極的財(cái)政政策進(jìn)一步跳出“以收定支”的框架，不斷激發(fā)市場活力。當(dāng)前，受國內(nèi)外多重因素影響，我國有效需求不足問題較為明顯，財(cái)政政策加快從單一的收支平衡向與貨幣金融政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變，以此來解決宏觀經(jīng)濟(jì)的根本問題。財(cái)政政策靈活性較強(qiáng)，既可以同時(shí)調(diào)節(jié)供給和需求，也可以調(diào)節(jié)通貨膨脹和通貨緊縮，如果財(cái)政政策和貨幣金融政策配合得當(dāng)，則可以發(fā)揮多重作用。值得注意的是，跳出“以收定支”的框架會(huì)導(dǎo)致短期內(nèi)出現(xiàn)收支缺口，因此，需要注重運(yùn)用政府債務(wù)、貨幣政策等多種手段彌補(bǔ)短期財(cái)政收支缺口，讓積極的財(cái)政政策在穩(wěn)中求進(jìn)中更好發(fā)揮作用。
財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中的獨(dú)特地位
財(cái)政是政府行為的基石，能夠通過調(diào)整支出與稅收應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期波動(dòng)，并在中長期引導(dǎo)資源配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與可持續(xù)發(fā)展。
財(cái)政政策涉及面廣且兼有結(jié)構(gòu)性功能，有助于解決中長期結(jié)構(gòu)性和體制性問題。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其作用不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涵蓋政治、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)方面。與側(cè)重總量和利率調(diào)控的貨幣政策不同，財(cái)政政策不僅能在宏觀層面調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，還能在微觀層面發(fā)揮精準(zhǔn)調(diào)控和引導(dǎo)作用，因而在解決結(jié)構(gòu)性問題和體制性障礙方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。
在宏觀層面，財(cái)政政策可通過調(diào)節(jié)政府支出和稅收政策實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)擴(kuò)大投資，提振市場信心，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)減少支出或提高稅收，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，保障增長可持續(xù)性。在微觀層面，財(cái)政政策通過直接補(bǔ)貼或間接激勵(lì)措施優(yōu)化資源配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，特別是在科技創(chuàng)新、新能源發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型等重點(diǎn)領(lǐng)域可發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨著有效需求不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后以及環(huán)境壓力增大等中長期結(jié)構(gòu)性問題，市場化改革仍待深化、公共服務(wù)供給不足、政府與市場更好結(jié)合不足等問題也不利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為此需要財(cái)政適度加力、提質(zhì)增效，助力經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中長期結(jié)構(gòu)性調(diào)整與高質(zhì)量發(fā)展。
財(cái)政政策的傳導(dǎo)機(jī)制更直接有效。財(cái)政政策與貨幣政策分別主要通過商品和貨幣市場作用于總產(chǎn)出，但財(cái)政政策可以通過增加政府支出或減免稅收直接增加總需求，進(jìn)而引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，帶動(dòng)投資和就業(yè)的增加，最終提高國民收入。中央銀行則將貨幣總量或利率水平作為貨幣政策中介目標(biāo)，來引導(dǎo)居民和企業(yè)的行為，最終影響國民收入，其時(shí)滯與精度取決于融資方式、利率傳導(dǎo)等具體金融環(huán)境。相較于貨幣政策，財(cái)政政策的傳導(dǎo)機(jī)制更加直接有效，具有應(yīng)對及時(shí)和調(diào)控精準(zhǔn)的優(yōu)勢。
首先，財(cái)政政策通過政府支出和稅收政策直接調(diào)節(jié)總需求，而不依賴金融市場的中介機(jī)制，使資金能夠更快傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)。特別是在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期偏弱的情況時(shí)，財(cái)政支出與稅收減免能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)帶動(dòng)投資和消費(fèi)，增強(qiáng)市場信心，政策效果迅速且直觀。[5]其次，財(cái)政政策中的累進(jìn)稅制和失業(yè)救濟(jì)等自動(dòng)穩(wěn)定器機(jī)制，能夠在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)自動(dòng)發(fā)揮作用，減少政策調(diào)整時(shí)滯。例如，當(dāng)經(jīng)濟(jì)陷入衰退時(shí)，失業(yè)救濟(jì)可以緩解居民收入損失，維持其基本消費(fèi)需求，起到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。最后，財(cái)政政策可以通過特定支出項(xiàng)目或稅收優(yōu)惠精準(zhǔn)鎖定特定領(lǐng)域或人群，如重點(diǎn)增加對科技創(chuàng)新、新能源等行業(yè)的支持力度，針對低收入群體的減稅或轉(zhuǎn)移支付等，促進(jìn)資源有效配置、達(dá)到精準(zhǔn)調(diào)控的效果。
低利率環(huán)境下財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的主體地位凸顯。2020年，全球金融市場出現(xiàn)了一種異?，F(xiàn)象，盡管債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值比率持續(xù)攀升，主權(quán)債券收益率卻降至歷史低點(diǎn)，創(chuàng)紀(jì)錄的債務(wù)水平與極低的償債成本并存。這一現(xiàn)象既是新冠疫情沖擊的直接結(jié)果，也是全球經(jīng)濟(jì)增長乏力、人口結(jié)構(gòu)變化等長期結(jié)構(gòu)性因素共同作用的延續(xù)。在這一背景下，許多國家的利率接近或達(dá)到有效下限，貨幣政策的調(diào)控空間被大幅壓縮，財(cái)政政策的重要性相對凸顯。低利率環(huán)境不僅降低了政府的發(fā)債成本，還為財(cái)政政策提供了更大的空間，使其在日本、美國等主要國家應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了更為重要的作用。
隨著全球經(jīng)濟(jì)步入低利率市場環(huán)境，貨幣政策的利率調(diào)控目標(biāo)受到有效下限的制約。通常情況下，中央銀行用來刺激經(jīng)濟(jì)的利率目標(biāo)不能低于零，從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)看，少部分執(zhí)行負(fù)利率政策的國家也未能取得預(yù)期效果，反而會(huì)產(chǎn)生商業(yè)銀行盈利空間減少等負(fù)面影響。此外，盡管極低利率環(huán)境下市場流動(dòng)性充裕，但由于信貸需求疲軟，貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制受阻，經(jīng)濟(jì)易陷入“流動(dòng)性陷阱”。美聯(lián)儲(chǔ)的政策實(shí)踐已較為充分地說明了這一問題。在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之初，美聯(lián)儲(chǔ)主要通過傳統(tǒng)的貨幣政策下調(diào)聯(lián)邦基金目標(biāo)利率水平以刺激經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過10次下調(diào)，聯(lián)邦基金目標(biāo)利率從5.25%降至0～0.25%的零利率水平，[6]已十分接近有效下限，美聯(lián)儲(chǔ)不得不尋求其他政策工具——量化寬松政策，開始大規(guī)模購買國債和政府支持型企業(yè)抵押的相關(guān)證券，以期降低利率刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其資產(chǎn)負(fù)債表規(guī)模急速膨脹，資產(chǎn)端的證券與負(fù)債端準(zhǔn)備金余額同步擴(kuò)張。2008～2012年，美國基礎(chǔ)貨幣（M1）增長了39.3%，但廣義貨幣（M2）僅增長79.6%，這說明在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，單一的貨幣政策效果有限，需要財(cái)政政策發(fā)力，將金融市場中的流動(dòng)性導(dǎo)出到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
同時(shí)，低利率環(huán)境顯著降低了政府的發(fā)債成本，為財(cái)政政策提供了有利條件。例如，美國在2020年和2021年發(fā)行了大量國債，但其利息支出占GDP的比例依然低于歷史平均水平。基于此，當(dāng)前全球主要經(jīng)濟(jì)體已普遍進(jìn)入債務(wù)財(cái)政模式（見圖2）。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)，新冠疫情后全球政府債務(wù)與廣義財(cái)政收入之比達(dá)到歷史新高，許多國家的政府債務(wù)與財(cái)政收入之比超過了100%，其中2023年美國聯(lián)邦政府債務(wù)與財(cái)政收入之比約為416%，歐元區(qū)政府這一比值整體也接近200%，相比之下，我國政府負(fù)債率尚處于較低水平。
財(cái)政政策在服務(wù)全面深化改革過程中的重要作用
統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事的關(guān)鍵。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足新發(fā)展階段國際國內(nèi)新形勢新情況提出的重大戰(zhàn)略思想，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的基礎(chǔ)，而財(cái)政又在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中居于重要地位。這決定了財(cái)政安全作為經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)安全的最后一道防線，為其他領(lǐng)域安全提供了財(cái)力保證。
首先，我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行在很大程度上取決于強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的金融風(fēng)險(xiǎn)、貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)的防范化解，都離不開財(cái)政安全作為保障。財(cái)政安全在經(jīng)濟(jì)安全包含的產(chǎn)業(yè)鏈安全、供應(yīng)鏈安全、能源安全、糧食安全、金融安全等各領(lǐng)域安全中最為重要，只有確保財(cái)政安全，其他方面的安全才能有強(qiáng)大的財(cái)力保證。例如，在應(yīng)對自然災(zāi)害、金融危機(jī)、貿(mào)易摩擦等突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響時(shí)，財(cái)政可以為國家提供必要的資金支持以抵御風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。
其次，財(cái)政安全是高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的前提。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要貫徹總體國家安全觀，健全國家安全體系，增強(qiáng)維護(hù)國家安全能力，提高公共安全治理水平，完善社會(huì)治理體系，以新安全格局保障新發(fā)展格局。”[7]高質(zhì)量的發(fā)展需要有高水平的安全保障，財(cái)政安全是國家安全的重要組成部分，保障財(cái)政安全、增強(qiáng)財(cái)政的長期可持續(xù)性，對于貫徹總體國家安全觀、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)安全基礎(chǔ)意義重大。
為全面深化改革提供充足財(cái)力保障。自2008年以來，我國積極的財(cái)政政策已持續(xù)實(shí)施了16年之久。這項(xiàng)起初一度被認(rèn)為是應(yīng)對特定時(shí)期狀況的短期政策，逐步實(shí)現(xiàn)了由短期向短期與中長期政策相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變有利于我國從全局和更長時(shí)間維度，統(tǒng)籌安排財(cái)政資源的使用和制度的優(yōu)化調(diào)整，為新時(shí)代全面深化改革提供了充足的財(cái)力保障。
從短期來看，財(cái)政政策要兜牢基層“三保”底線，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。“三保”工作事關(guān)人民福祉，是穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤、兜住民生底線、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定的前提。2023年，我國財(cái)政全國一般公共預(yù)算支出達(dá)27.46萬億元，同比增長5.4%。[8]在保障基本民生方面，堅(jiān)持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵(lì)”的原則，各級政府財(cái)政資金安排的“民生”含量不斷增加。2023年，基礎(chǔ)教育、基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障等多個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政支出顯著增長，進(jìn)一步鞏固了社會(huì)保障體系，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定提供了堅(jiān)實(shí)保障。在保工資方面，財(cái)政為落實(shí)和完善失業(yè)保險(xiǎn)等政策以及推動(dòng)就業(yè)形勢總體改善等提供了充足的財(cái)力支撐。2023年，我國城鎮(zhèn)非私營單位和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資實(shí)際分別增長5.5%和4.5%，高于上年0.9和2.8個(gè)百分點(diǎn)，[9]城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.1%，工資水平和就業(yè)形勢均總體保持穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了有力支持。在保運(yùn)轉(zhuǎn)方面，減稅降費(fèi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，以幫扶中小微企業(yè)等經(jīng)營主體紓困解難，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)和政府基層機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。2023年，全國新增減稅降費(fèi)及退稅緩費(fèi)超2.2萬億元，有效助力擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定就業(yè)、激發(fā)主體活力、提振市場信心。短期內(nèi)，中央通過增加財(cái)政支出，有效緩解了經(jīng)濟(jì)下行壓力。
從中長期來看，財(cái)政政策是實(shí)施重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域改革的財(cái)力保障。黨的十九大報(bào)告指出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)從追求速度的增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)的優(yōu)化和效率的提升。財(cái)政部綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)政金融等政策工具，大力支持科技創(chuàng)新。2023年，通過落實(shí)研發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、科技成果轉(zhuǎn)化稅收減免、安排專項(xiàng)發(fā)展基金等財(cái)政政策，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化不斷推進(jìn)，有效助力提高全要素生產(chǎn)率和構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。這種轉(zhuǎn)型不僅促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新，還提升了生產(chǎn)效率并增強(qiáng)了資源配置的有效性，推動(dòng)了國家財(cái)政收入的增加和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的降低，為財(cái)政的可持續(xù)性提供了關(guān)鍵支持?，F(xiàn)行積極的財(cái)政政策綜合統(tǒng)籌短期和中長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，既能有效支撐當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，又為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和長期發(fā)展積累了條件。
轉(zhuǎn)向跨周期平衡是配合中長期發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的核心?？缰芷谄胶獾暮诵囊x在于財(cái)政政策不局限于追求短期的年度預(yù)算平衡，而應(yīng)更加注重服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并推動(dòng)中長期的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，五年規(guī)劃（計(jì)劃）作為中長期戰(zhàn)略發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展指明了方向和道路。然而，赤字目標(biāo)設(shè)定卻常受到年度預(yù)算框架的制約，難以與中長期規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效銜接。因此，轉(zhuǎn)向跨周期平衡成為財(cái)政政策適應(yīng)并支撐中長期發(fā)展規(guī)劃的重要關(guān)鍵點(diǎn)。借助跨周期預(yù)算規(guī)劃，財(cái)政政策能夠更加靈活地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防控制。在協(xié)同配合中長期發(fā)展規(guī)劃的過程中，跨周期平衡的財(cái)政政策能夠保障資金在關(guān)鍵領(lǐng)域及重點(diǎn)項(xiàng)目上的持續(xù)投入，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級與增長動(dòng)力的轉(zhuǎn)換。
現(xiàn)行財(cái)政政策在優(yōu)化長期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面所展現(xiàn)的靈活性與前瞻性，確保了我國財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性，彰顯出其未來發(fā)展的巨大潛力與廣闊空間。黨的二十大以來，財(cái)政部累計(jì)新增安排專項(xiàng)債券11.35萬億元，支持補(bǔ)短板、惠民生領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目約9萬個(gè)，這些項(xiàng)目不僅拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，更為長期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，2024年還安排了1萬億元超長期特別國債，著力支持國家重大戰(zhàn)略實(shí)施、重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，以及新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新。[10]這些措施不僅加速了產(chǎn)業(yè)升級與科技創(chuàng)新的步伐，還提高了生產(chǎn)效率與資源配置效率，增加了國家財(cái)政收入、降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為財(cái)政的可持續(xù)性提供了有力支撐。同時(shí)，跨周期財(cái)政政策在逆周期調(diào)節(jié)中兼顧債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與財(cái)政杠桿合理設(shè)定，可平衡中長期財(cái)政收支。2024年10月12日，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，2024年財(cái)政部安排財(cái)政赤字4.06萬億元，新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬億元，并發(fā)行1萬億超長期特別國債，[11]通過組合使用赤字、專項(xiàng)債、超長期特別國債等政策工具，在有效擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的同時(shí)，也注重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，確保財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，此舉不僅有助于進(jìn)一步釋放國內(nèi)消費(fèi)潛力，而且對于保障國家重大戰(zhàn)略落實(shí)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)需求進(jìn)行政策調(diào)整，使我國能夠有效應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性和自我調(diào)節(jié)能力。
促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同配合的主要抓手。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同配合是激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的重要舉措。雖然央行獨(dú)立性是西方國家的共識(shí)，但是并不意味著財(cái)政政策與貨幣政策相互獨(dú)立。在2008年的全球金融危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)持續(xù)實(shí)施量化寬松政策，大量購買政府債券，極大保障了政府赤字融資的實(shí)現(xiàn)，其中的原因在于降低失業(yè)率和控制通貨膨脹是美國財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)的共同目標(biāo)，雖然雙方在政策制定上具有相對獨(dú)立性，但是在政策實(shí)施過程中卻呈現(xiàn)出協(xié)同配合。我國的財(cái)政金融體制相較于西方國家具有獨(dú)特優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同、提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力的關(guān)鍵因素。首先，財(cái)政部門作為國有金融資本的出資人，依法享有對國有金融企業(yè)的經(jīng)營和交易進(jìn)行影響和調(diào)控的權(quán)力，[12]這在實(shí)質(zhì)上賦予了財(cái)政部門調(diào)控金融市場的能力。其次，國有金融企業(yè)在我國金融體系中占據(jù)核心位置。截至2022年末，我國國有金融企業(yè)的資產(chǎn)總量占全國金融行業(yè)資產(chǎn)總量的比重達(dá)95.53%。國有金融企業(yè)位于金融市場運(yùn)作的核心環(huán)節(jié)，且金融中介與基礎(chǔ)設(shè)施的主要供應(yīng)者也多為國有金融組織，這對于確保金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的金融生態(tài)以及有效管理和緩解金融風(fēng)險(xiǎn)，具有深遠(yuǎn)的意義。最后，在財(cái)政部門承擔(dān)出資人責(zé)任的制度框架下，財(cái)政部能夠引導(dǎo)和規(guī)范我國主要國有商業(yè)銀行的信貸行為。2020年12月，財(cái)政部發(fā)布了《商業(yè)銀行績效評價(jià)辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》通過建立國有商業(yè)銀行綜合評價(jià)結(jié)果的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使各級財(cái)政部門能夠通過績效考評影響主要國有商業(yè)銀行的信貸規(guī)模、速度及方向。在國有商業(yè)銀行信貸活動(dòng)的管理中，該制度起到了關(guān)鍵作用，通過財(cái)政部門的影響力和約束力保障了金融穩(wěn)定，為財(cái)政與貨幣政策的有效執(zhí)行與協(xié)調(diào)配合提供了有效途徑和有力工具。
財(cái)政政策發(fā)揮作用需要處理好幾組關(guān)系
“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入分析國內(nèi)外形勢作出的重大部署，正確理解“穩(wěn)”和“進(jìn)”、“立”和“破”的辯證關(guān)系至關(guān)重要。正確理解中國財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性必須從辯證的角度出發(fā)，準(zhǔn)確評估當(dāng)前財(cái)政政策在穩(wěn)定當(dāng)下經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)未來可持續(xù)發(fā)展方面的關(guān)鍵作用。
處理好年度預(yù)算平衡與跨周期預(yù)算平衡之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)周期并不以自然年度或預(yù)算年度為度量標(biāo)準(zhǔn)，因此，財(cái)政預(yù)算的編制不應(yīng)僅局限于短期的年度預(yù)算平衡，而應(yīng)與中長期的財(cái)政規(guī)劃及宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合。這就要求政府在制定宏觀調(diào)控政策時(shí)，應(yīng)著眼于中長期發(fā)展目標(biāo)，通過實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的動(dòng)態(tài)平衡更好地發(fā)揮財(cái)政功能。
一是加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，從傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源的合理配置，通過在財(cái)政盈余年份積累資金以備不時(shí)之需，以及在財(cái)政赤字年份合理調(diào)配資源，確保五年規(guī)劃的順利完成和經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性。[13]在實(shí)施過程中，首先要加快財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)，提高對經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政收支預(yù)測的準(zhǔn)確性。這包括構(gòu)建一個(gè)全面的財(cái)政數(shù)據(jù)庫，收集政府資金、資產(chǎn)、負(fù)債以及與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，為決策提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。二是中期財(cái)政規(guī)劃需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系。黨和政府的重大戰(zhàn)略決策以及發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成了中期財(cái)政規(guī)劃的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在制定中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，應(yīng)以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃中明確的目標(biāo)和規(guī)劃作為首要參考。在實(shí)施過程中，應(yīng)遵循“項(xiàng)目依規(guī)劃而行”和“資金隨項(xiàng)目而動(dòng)”的原則，確保項(xiàng)目能夠具體化并納入預(yù)算。[14]此外，應(yīng)建立財(cái)政部等中期財(cái)政規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與國家發(fā)展改革委等項(xiàng)目規(guī)劃機(jī)構(gòu)之間的有效溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制度化的部門間對話，提高中期財(cái)政規(guī)劃的質(zhì)量和實(shí)施效率。
處理好功能財(cái)政和平衡財(cái)政之間的關(guān)系。在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，功能財(cái)政與平衡財(cái)政的協(xié)調(diào)是一個(gè)相對動(dòng)態(tài)的過程。功能財(cái)政的核心在于，財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期的變化而靈活調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。[15]在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，政府通過增加公共支出或減少稅收來刺激總需求，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即使這可能導(dǎo)致財(cái)政赤字。在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，政府則通過減少支出或增加稅收來抑制通貨膨脹，即使這可能導(dǎo)致財(cái)政盈余。這種逆周期的財(cái)政政策旨在熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和價(jià)格穩(wěn)定。平衡財(cái)政的理念則強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支的長期平衡，認(rèn)為持續(xù)的財(cái)政赤字可能會(huì)導(dǎo)致債務(wù)水平不可持續(xù)，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹和債務(wù)危機(jī)。因此，平衡財(cái)政主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期積累財(cái)政盈余，以備未來經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)使用，從而維護(hù)財(cái)政的長期可持續(xù)性。
為妥善處理功能財(cái)政與平衡財(cái)政之間的關(guān)系，政府在制定財(cái)政政策時(shí)必須兼顧短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與長期財(cái)政可持續(xù)性。這意味著政府需要在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段采取不同的財(cái)政政策，以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)，同時(shí)確保財(cái)政政策不會(huì)對長期的財(cái)政安全造成損害。例如，2008年全球金融危機(jī)后，許多國家的政府采取了大規(guī)模的財(cái)政刺激措施，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退的挑戰(zhàn)。這些措施體現(xiàn)了功能財(cái)政的思想，通過增加公共支出和減少稅收來刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)的逐步復(fù)蘇，這些國家開始逐步取消上述刺激措施，以避免過度的財(cái)政赤字和債務(wù)累積，這體現(xiàn)了平衡財(cái)政的理念?？傮w而言，政府需處理好功能財(cái)政和平衡財(cái)政之間的關(guān)系，在短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與長期財(cái)政可持續(xù)性間尋求平衡，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)政穩(wěn)健的雙重目標(biāo)。
處理好財(cái)政政策與貨幣政策之間的關(guān)系。財(cái)政政策與貨幣政策相互協(xié)調(diào)是中國特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論的政策內(nèi)涵。一是貨幣政策配合財(cái)政政策，特別是在國債發(fā)行環(huán)節(jié)，央行需要通過適度的流動(dòng)性管理來支持財(cái)政政策的實(shí)施。具體而言，央行應(yīng)在國債發(fā)行期間，通過公開市場操作等工具合理釋放流動(dòng)性，[16]以緩解因國債吸收資金導(dǎo)致的市場資金面緊張狀況。在具體實(shí)踐中，需審慎確定流動(dòng)性投放的時(shí)機(jī)，確保其與國債發(fā)行的時(shí)間間隔得當(dāng)，既要避免與國債發(fā)行直接沖突，以防止資金成本過低影響國債吸引力，又要確保流動(dòng)性供給的及時(shí)性，以維持金融市場的穩(wěn)定和利率的平穩(wěn)。精準(zhǔn)的貨幣政策操作有助于平衡財(cái)政融資需求和市場資金供求關(guān)系，促進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策的有效對接，共同推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長。二是財(cái)政政策配合貨幣政策，政府通過合理地增發(fā)債務(wù)，將大量私人儲(chǔ)蓄和央行積累的流動(dòng)性導(dǎo)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，以公共投資的形式創(chuàng)造新的總需求。[17]自2019年中期以來，銀行間存款類金融機(jī)構(gòu)以利率債為質(zhì)押的7天期回購利率（DR007）持續(xù)下行且保持低位，而貸款市場報(bào)價(jià)利率（LPR）下降幅度有限，2020年后趨緩（見圖3）。這表明盡管市場流動(dòng)性充足，但貸款利率下降有限，銀行更傾向于投資低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，導(dǎo)致資金未有效流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，金融體系資金過剩與實(shí)體經(jīng)濟(jì)資金短缺的矛盾凸顯。當(dāng)儲(chǔ)蓄超過投資時(shí)，政府通過舉債的形式吸引閑置資金，并將其以財(cái)政支出的形式投入社會(huì)消費(fèi)或投資，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出低谷。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要大量勞動(dòng)力的參與，可以有效發(fā)揮以工代賑、創(chuàng)造就業(yè)崗位的作用；科技投資推動(dòng)新技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，可以促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是制造業(yè)的升級，推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級與現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。這不僅創(chuàng)造出更多高附加值的就業(yè)崗位，還順應(yīng)國內(nèi)消費(fèi)向高端制造轉(zhuǎn)變的趨勢，為居民消費(fèi)升級提供物質(zhì)基礎(chǔ)，刺激市場需求，進(jìn)而提升國內(nèi)的整體消費(fèi)和投資水平，形成良性循環(huán)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與民生支出之間的關(guān)系。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與民生支出之間的關(guān)系至關(guān)重要。這不僅關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，也將影響社會(huì)和諧與人民生活水平的提升。一是在認(rèn)知層面，須辯證看待經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生保障之間的相輔相成關(guān)系。民生支出不僅是保障居民基本生活的底線，還是恢復(fù)和擴(kuò)大居民消費(fèi)的基礎(chǔ)。增加民生支出有助于增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，從而拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出同樣重要，尤其是加大在基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級等方面的投入，是提升國家經(jīng)濟(jì)競爭力的重要手段，只有穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，才能為更高水平的民生保障提供源源不斷的財(cái)政支持。二是在具體操作層面，應(yīng)加強(qiáng)對各類、各級財(cái)政資金的多方統(tǒng)籌，在兜牢民生底線的基礎(chǔ)上，合理分配和使用財(cái)政資金，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出真正落實(shí)到位。在民生支出方面，應(yīng)通過加強(qiáng)對教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域的投入，提升居民的整體生活質(zhì)量，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會(huì)環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出方面，則需聚焦國家長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力。這種多方統(tǒng)籌的資金分配方式，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的良性循環(huán)，確保財(cái)政資源得到最優(yōu)配置，以此為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
結(jié)語
科學(xué)有效的宏觀調(diào)控是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中發(fā)揮著支柱性作用。改革開放以來，針對不同時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國財(cái)政政策調(diào)控體系不斷完善，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展等方面的職能作用不斷凸顯。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”，并將深化財(cái)稅體制改革作為健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要內(nèi)容，要求強(qiáng)化對財(cái)政政策的宏觀指導(dǎo)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)的基本面及市場廣闊、經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、潛力大等有利條件并未改變。但面對日益復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，一方面，需要改變單一自然年度收支平衡的財(cái)政理念，從跨越周期、跨越自然年度的視角，實(shí)施更為主動(dòng)的財(cái)政政策，從而實(shí)現(xiàn)短期財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行與中長期經(jīng)濟(jì)跨越周期的可持續(xù)性增長。另一方面，要充分發(fā)揮我國特有的財(cái)政金融體制優(yōu)勢，做好政策協(xié)同，不僅要用好貨幣政策工具充分打開財(cái)政政策擴(kuò)張空間，而且要通過更加積極的財(cái)政政策支持貨幣政策，助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，為高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化“保駕護(hù)航”。
注釋
[1]楊默如：《中國稅制改革70年：回顧與展望》，《稅務(wù)研究》，2019年第10期。
[2]馬海濤、汪昊：《中國特色財(cái)政改革的偉大實(shí)踐——改革開放40年回顧與思考》，《財(cái)經(jīng)問題研究》，2018年第11期。
[3]《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 提出明年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)》，2013年12月13日，https://news.12371.cn/2013/12/13/ARTI1386940034975863.shtml。
[4]《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平李克強(qiáng)作重要講話》，2015年12月21日，https://news.12371.cn/2015/12/21/ARTI1450693867270300.shtml。
[5]張建華、文藝瑾：《以消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯及政策取向》，《改革》，2024年第9期。
[6]資料來源：美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)。
[7]《十四屆全國人大一次會(huì)議在京閉幕》，《人民日報(bào)》，2023年3月14日，第1版。
[8]《2023年全國一般公共預(yù)算收入突破21萬億元》，2024年2月1日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929466.htm。
[9]《國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀2023年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資數(shù)據(jù)》，2024年5月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6951920.htm。
[10]《國新辦舉行“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)（財(cái)政部）圖文實(shí)錄》，2024年7月31日，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34388/tw/。
[11]《加大財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展 國新辦新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，2024年10月12日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202410/t20241012_3945410.htm。
[12]馬海濤、姚東旻、于曙光：《我國財(cái)政安全的內(nèi)涵、挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)路徑：基于總體國家安全觀視角》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2024年第5期。
[13]朱俊立：《提高跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期財(cái)政規(guī)劃管理協(xié)同性研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2017年第50期。
[14]劉曉嶸：《我國中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施情況、困境及對策》，《地方財(cái)政研究》，2018年第7期。
[15]蘭無雙：《健全財(cái)政與功能財(cái)政的歷史交鋒與演替》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2023年第4期。
[16]姚東旻、蘇代鈺、崔孟奇：《政府債券發(fā)行的貨幣政策支持——來自我國央行公開市場操作的實(shí)證證據(jù)》，《系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐》，2024年第10期。
[17]尹伯成：《財(cái)政赤字與國家公債的理論演化與現(xiàn)實(shí)思考——基于凱恩斯主義的視角》，《江海學(xué)刊》，2014年第6期。
More Proactive Fiscal Policy: Conceptual Changes and Important Relationships
Ma Haitao Yao Dongmin
Abstract: Fiscal policy, with its forward-looking, flexible, and effective nature, plays significant role in the macroeconomic governance system. Since the reform and opening up, fiscal macro-control has adapted to China's development stage and national governance requirements, continuously adjusting and improving in practice, and gradually forming a fiscal policy concept with Chinese characteristics. In the current low-interest-rate market environment, the operational space for monetary policy has been significantly compressed, and the primary role of fiscal policy in macroeconomic regulation has become more prominent. It is necessary to fully leverage the unique advantages of our country's fiscal and financial system, to achieve policy synergy. This means not only using monetary policy to fully expand the space for fiscal policy but also supporting monetary policy through fiscal policy to effectively serve the real economy. In this process, it is necessary to properly manage the four relationships between annual budget balance and cross-cycle budget balance, functional finance and balanced finance, fiscal policy and monetary policy, and economic construction expenditure and livelihood expenditure, to ensure the continuity and sustainability of fiscal policy, balancing the present with the long term.
Keywords: fiscal policy, monetary policy, cross-cycle budget balance, functional finance
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕周群英
