作者：高敏杰（中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域國(guó)別研究院研究員，中國(guó)海外利益保護(hù)研究中心籌備組組長(zhǎng)）
黨的二十屆三中全會(huì)提出，“國(guó)家安全是中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要基礎(chǔ)”，必須加強(qiáng)海外利益和投資的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控與保護(hù)機(jī)制，深化安全領(lǐng)域的國(guó)際執(zhí)法合作，切實(shí)維護(hù)我國(guó)公民及法人在海外的合法權(quán)益。海外利益安全是國(guó)家安全不可或缺的一環(huán)。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平持續(xù)提升，海外利益規(guī)模不斷擴(kuò)大，涵蓋了海外投資、海外公民權(quán)益、海外貿(mào)易通道等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。保護(hù)海外利益，不僅關(guān)乎我國(guó)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和公民的人身財(cái)產(chǎn)安全，更是衡量我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中地位和影響力的重要標(biāo)尺，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
海外利益指政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等行為主體在國(guó)際交往活動(dòng)中，在本國(guó)主權(quán)范圍之外形成的合法國(guó)家利益。海外利益保護(hù)指國(guó)家通過(guò)一系列措施和機(jī)制，如領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)等，來(lái)捍衛(wèi)其在海外的權(quán)益。領(lǐng)事保護(hù)是派遣國(guó)通過(guò)其外交、領(lǐng)事機(jī)構(gòu)或領(lǐng)事官員，在國(guó)際法框架內(nèi)，接受?chē)?guó)保護(hù)派遣國(guó)相關(guān)利益的行為。它構(gòu)成一種前置且常態(tài)化的保護(hù)機(jī)制，不需要“損害實(shí)際發(fā)生”，也不以“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”為前提。外交保護(hù)指一國(guó)在其國(guó)民遭受另一國(guó)國(guó)際不法行為損害，且正常途徑無(wú)法滿(mǎn)足權(quán)益訴求時(shí)提供的最終保護(hù)手段，需滿(mǎn)足“損害實(shí)際發(fā)生”和“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”原則。
近年來(lái)，我國(guó)積極融入世界經(jīng)濟(jì)，海外投資規(guī)模迅速增長(zhǎng)。截至2023年末，我國(guó)對(duì)外資產(chǎn)規(guī)模9.6萬(wàn)億美元，對(duì)外直接投資存量高達(dá)2.96萬(wàn)億美元。隨著共建“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，中國(guó)在沿線國(guó)家設(shè)立了約1.7萬(wàn)家境外企業(yè)，至2023年末，這些企業(yè)在沿線國(guó)家的直接投資存量超3300億美元。相較于傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體投資目的地，這些新興投資市場(chǎng)的營(yíng)商環(huán)境更為復(fù)雜，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也更加嚴(yán)峻。大量的企業(yè)走出國(guó)門(mén)，在海外建立產(chǎn)業(yè)園、開(kāi)展項(xiàng)目合作，涉及勞動(dòng)、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等多個(gè)生產(chǎn)要素。隨著合作程度的加深，與當(dāng)?shù)卣?、民眾以及利益團(tuán)體的摩擦與沖突風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)上升。
在國(guó)際局勢(shì)層面，全球形勢(shì)的復(fù)雜多變使我國(guó)海外利益保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題交織，如地區(qū)沖突、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全等威脅不斷涌現(xiàn)。這些問(wèn)題不僅影響當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還直接或間接地危及我國(guó)海外利益，比如地區(qū)沖突可能導(dǎo)致我國(guó)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y項(xiàng)目受阻，恐怖主義活動(dòng)可能威脅到我國(guó)海外公民的人身安全。另一方面，逆全球化趨勢(shì)加劇，影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序和我國(guó)海外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一些西方國(guó)家推行貿(mào)易保護(hù)主義措施，設(shè)置貿(mào)易壁壘，阻礙了我國(guó)企業(yè)的海外拓展。同時(shí)，逆全球化思潮也引發(fā)了一些國(guó)家加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資的審查和限制，增加了我國(guó)海外投資的不確定性。此外，部分國(guó)家采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)企業(yè)、項(xiàng)目和人員進(jìn)行限制，以國(guó)家安全為由，對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行無(wú)端審查和制裁，限制我國(guó)項(xiàng)目的開(kāi)展，給我國(guó)海外利益造成了嚴(yán)重?fù)p失。
面對(duì)嚴(yán)峻的全球形勢(shì)，目前我國(guó)正在構(gòu)建并不斷完善海外利益保護(hù)機(jī)制，涵蓋“外交領(lǐng)事—經(jīng)貿(mào)協(xié)定—軍事行動(dòng)”等多個(gè)層面，并通過(guò)護(hù)航、撤僑等行動(dòng)，充分展現(xiàn)了國(guó)家保護(hù)海外利益的堅(jiān)定決心和強(qiáng)大實(shí)力。同時(shí)，我國(guó)在信息共享與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、法規(guī)體系構(gòu)建以及軟實(shí)力提升等方面有一定基礎(chǔ)，并明確了未來(lái)的發(fā)展方向。具體而言，我國(guó)正在加快推進(jìn)政府公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，加大市場(chǎng)信息搜集力度，致力于建立全面的國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系；同時(shí)，積極構(gòu)建高效聯(lián)動(dòng)的維護(hù)海外利益安全法規(guī)體系，為海外利益保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法律支撐。
同時(shí)，也要看到，我國(guó)海外利益保護(hù)就自身保障體系而言，在機(jī)制構(gòu)建與力量運(yùn)用等多方面仍需完善。首先，保護(hù)機(jī)制缺乏系統(tǒng)性與協(xié)同性。盡管我國(guó)海外利益保護(hù)涉及多個(gè)部門(mén)，以及行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等多個(gè)主體，但各部門(mén)和主體之間的協(xié)同合作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，避免保護(hù)力量相對(duì)分散。其次，制度體系建設(shè)仍存在完善空間。當(dāng)前，我國(guó)在海外利益保護(hù)方面尚未有專(zhuān)門(mén)的立法出臺(tái)，相關(guān)規(guī)章制度分散于各個(gè)部門(mén)文件之中，未整合形成一套全面且高效的保護(hù)體系，在一定程度上影響了海外利益保護(hù)工作開(kāi)展的系統(tǒng)性與協(xié)同性。此外，我國(guó)與其他國(guó)家簽署的如投資保護(hù)等協(xié)定，由于簽訂時(shí)間較早，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前對(duì)外投資的新形勢(shì)與新要求，亟待更新升級(jí)。再次，軟實(shí)力構(gòu)建方面存在不足，在宣傳工作的開(kāi)展以及民間組織“走出去”進(jìn)程中均暴露出有待解決的問(wèn)題。在海外利益保護(hù)實(shí)踐中，各類(lèi)主體過(guò)于依賴(lài)政府力量，而忽視了民間力量的作用。同時(shí)，我國(guó)對(duì)外宣傳工作對(duì)大眾宣傳的力度不足，影響了國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)的認(rèn)知和認(rèn)同。另外，與西方的非政府組織相比，我國(guó)民間組織“走出去”未能與國(guó)家利益向海外延展的步伐保持同步。此外，利用市場(chǎng)化力量進(jìn)行海外利益保護(hù)方面也存在不足。我國(guó)企業(yè)對(duì)海外投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)尚不充分，風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)能力有限。我國(guó)海外私營(yíng)安保力量的發(fā)展起步較晚、經(jīng)驗(yàn)不足，許多早期“走出去”的中資企業(yè)海外安保工作不得不依賴(lài)外資私營(yíng)安保公司。受能力、文化、政治、利益等諸多因素的交互影響，此類(lèi)安保工作在實(shí)際成效方面存在一定的局限性。最后，在運(yùn)用力量以保障利益的過(guò)程中，我們?cè)谡J(rèn)知層面的深度尚有不足，執(zhí)行方面亟待進(jìn)一步優(yōu)化與提升，從而更為有效地維護(hù)相關(guān)利益。
在海外利益保護(hù)的征程中，探索行之有效的措施至關(guān)重要。首先，完善政策法規(guī)體系。積極參與聯(lián)合國(guó)等多邊機(jī)構(gòu)事務(wù)，參考其相關(guān)規(guī)則，構(gòu)建我國(guó)海外利益保護(hù)的政策與法律框架。梳理整合出口貿(mào)易、海外投資等多領(lǐng)域的規(guī)范內(nèi)容，適時(shí)出臺(tái)綜合性法律法規(guī)，并配套具體政策細(xì)則。其次，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)同合作。在國(guó)家層面設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，明晰各部門(mén)職能界限，避免多頭管理。同時(shí)，依據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃，優(yōu)化海外利益布局，使其與整體發(fā)展戰(zhàn)略相適配。再次，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。搭建政府公共服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化信息整合分析能力，構(gòu)建國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，及時(shí)提供多方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，以便提前防范應(yīng)對(duì)。最后，注重綜合實(shí)力運(yùn)用效能提升。以國(guó)家綜合國(guó)力為基，以經(jīng)濟(jì)、軍事等比較優(yōu)勢(shì)為牽引，對(duì)外交與制度建設(shè)產(chǎn)生積極影響。結(jié)合海外利益規(guī)模和政府資源現(xiàn)狀，引入民間安保、保險(xiǎn)等力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)多元參與格局，筑牢海外利益防護(hù)網(wǎng)，保障其持續(xù)發(fā)展。此外，善用海外華人華僑力量。鼓勵(lì)其傳播中國(guó)文化與發(fā)展理念，提升國(guó)家形象親和力，間接促進(jìn)海外利益的維護(hù)與拓展。
強(qiáng)化我國(guó)海外利益保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要我們充分認(rèn)識(shí)其重要性和緊迫性，準(zhǔn)確把握國(guó)際局勢(shì)和自身實(shí)際情況，積極采取切實(shí)有效的措施來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。如此，才能在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，更有效地捍衛(wèi)我國(guó)的海外利益，確保國(guó)家安全與可持續(xù)發(fā)展。
