摘 要:“十四五”規(guī)劃擘畫了“建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍圖。特大城市因其戰(zhàn)略地位和潛在風險交織融合，構(gòu)成社區(qū)韌性研究中一個特殊且重要的現(xiàn)實場域。提升特大城市社區(qū)韌性面臨認知層面和操作層面雙重挑戰(zhàn)，這就要求在實踐中加強黨建引領(lǐng)，完善治理體系；堅持因地制宜，采取分類治理的策略；提高識別能力，基于過程追蹤展開韌性評估；加快思維轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變對風險擾動的既有認知，從事后轉(zhuǎn)向事前，從消極轉(zhuǎn)向積極。
關(guān)鍵詞:特大城市 社區(qū)韌性 現(xiàn)實挑戰(zhàn) 行動路徑
【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A
“十四五”規(guī)劃擘畫了“建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展藍圖。特大城市在推進中國式現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家中發(fā)揮標桿引領(lǐng)作用，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的增長極和動力源。然而，人口結(jié)構(gòu)復雜性、人口流動快速性以及治理需求多樣性意味著防范潛在風險成為當前特大城市發(fā)展面臨的重大課題。從社區(qū)治理的角度自下而上來思考如何“破題”，尤其是提升特大城市社區(qū)韌性，便是具有可操作性的行動思路。
提升特大城市社區(qū)韌性的重要意義
特大城市因其戰(zhàn)略地位和潛在風險交織融合，構(gòu)成社區(qū)韌性研究中一個特殊且重要的現(xiàn)實場域。
紓解時空壓縮的發(fā)展張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市具有要素密度大、流動快和異質(zhì)化程度高的特征[1]，其發(fā)展速度與規(guī)模也不同于普通城市。從時間角度來說，特大城市發(fā)展速度遠超普通城市，用十幾年走完其他城市幾十年的發(fā)展道路，意味著特大城市發(fā)展時間被擠壓，其可能要更早面臨城市轉(zhuǎn)型、資源枯竭或后勁不足的問題。從空間角度來說，特大城市人口規(guī)模在500萬以上，地形更復雜，物理空間承載的要素密度更大，由此帶來的管理和服務也更加復雜。例如，城市基礎(chǔ)設施更密集，管廊距離更長、鋪設難度更大，更易形成災害的連鎖、疊加和放大效應，被視作“潛在的風險積聚中心”。[2]由此，特大城市時空壓縮的張力一旦突破臨界點，就可能陷入一種被動失序的混亂狀態(tài)。作為基層治理“最后一公里”的社區(qū)，是特大城市中最具體微觀的治理單元，其韌性的提升對于紓解這一張力具有重要價值。一方面，風險的跨界性使得任何一個組織都無法躲避風險帶來的沖擊，提升風險應對能力契合了特大城市社區(qū)韌性的發(fā)展理念；另一方面，韌性中所指涉的資源冗余也是紓解時空壓縮張力的有效舉措，即通過調(diào)配適度冗余的資源主動適應環(huán)境變化，維系社區(qū)基本功能和服務。
紓解新舊轉(zhuǎn)換的制度張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市人口規(guī)模巨大，與之相關(guān)的治理與服務需求面臨更加復雜多變的情況，由此引發(fā)的制度變革與政策調(diào)整也更加頻繁。較之于其他城市而言，特大城市更易成為政策創(chuàng)新的試驗田和新制度的發(fā)源地。然而，不同部門之間乃至同一部門不同政策間的內(nèi)在張力會衍生出若干問題[3]，使得新舊制度轉(zhuǎn)換并不總是實現(xiàn)“無縫隙銜接”。在既有制度難以馬上拋棄，思維難以迅速調(diào)整的情況下，會對社會秩序的正常運轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。而社區(qū)韌性中的關(guān)鍵因素——社會資本，作為連接特大城市社區(qū)韌性和集體行動的關(guān)鍵樞紐，為解決集體問題或集體行動的“困境”提供了出路。社區(qū)韌性的營造不僅需要外部資源的支持，更依賴社區(qū)自身的社會資本存量、社區(qū)內(nèi)部的動員組織能力以及社區(qū)居民的集體參與能力等因素。[4]可以說，社區(qū)韌性關(guān)于社會資本的價值認知與集體行動的理論研究是一脈相承的。盡管現(xiàn)實情況是特大城市的高速運轉(zhuǎn)、“陌生人社會”格局的形成鞏固消弭了社會資本的培育條件，但是特大城市社區(qū)韌性通過社會資本紓解因新舊制度張力帶來的社會問題的價值基礎(chǔ)卻從未改變。
紓解賦能與異化的技術(shù)張力需要提升特大城市社區(qū)韌性。特大城市科研院所和新興企業(yè)眾多，科技水平和專利技術(shù)也處于國內(nèi)領(lǐng)先地位，具有技術(shù)賦能的“地緣優(yōu)勢”，與此同時，技術(shù)作為一把雙刃劍，也可能產(chǎn)生技術(shù)失靈、風險泄漏、形式主義等異化風險。技術(shù)賦能與技術(shù)異化并存成為特大城市基層治理中一個獨特的現(xiàn)象。紓解兩者之間的張力與提升特大城市社區(qū)韌性具有內(nèi)在一致性。一方面，紓解技術(shù)賦能與異化之間張力的過程與提升特大城市社區(qū)韌性的過程都十分復雜，甚至都需要在沒有清晰明確的判斷依據(jù)的情況下平衡多重事物之間的關(guān)系。另一方面，兩者都在尋求某種意義上的“帕累托最優(yōu)”。紓解賦能與異化的技術(shù)張力問題的“帕累托最優(yōu)”在于：在異化風險最小化的同時實現(xiàn)賦能價值的最大化。同樣，提升特大城市社區(qū)韌性是在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上盡可能遠離“斷裂點”，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展也是在追求另一種意義上的“帕累托最優(yōu)”。因此，紓解技術(shù)張力和提升特大城市社區(qū)韌性之間是相輔相成的，尤其是在治理現(xiàn)代化的背景下，人工智能、大數(shù)據(jù)、算法算力等智能化工具的廣泛應用，為特大城市社區(qū)韌性的提升提供了技術(shù)支撐。
提升特大城市社區(qū)韌性面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
認知層面：社區(qū)韌性概念寬泛而難以界定
起源于諾里斯等人的社區(qū)韌性研究已實現(xiàn)從心理學向社會學、公共管理學的巨大飛躍并進入防災減災、風險治理以及應急管理研究學者的視野，成為一個更加綜合、立體的概念。目前已經(jīng)形成關(guān)于城市社區(qū)韌性的能力說、過程說、結(jié)果說等多種學理性認知。在多樣化表達之下，社區(qū)韌性評估應當考慮哪些關(guān)鍵指標，有何依據(jù)？社區(qū)韌性應該涵蓋哪些維度？社區(qū)韌性作為城市韌性在更精確尺度上的演繹，兩者之間有何關(guān)聯(lián)？對上述問題的回答或許不存在標準答案，但是產(chǎn)生這種似是而非回答背后的原因卻值得深思，更應該引起學界的重視。
在某種程度上，社區(qū)韌性似乎已經(jīng)成為一個無所不包的泛化概念，這也會令人感覺無所適從。盡管目前對社區(qū)韌性的概念界定基本圍繞社區(qū)面對沖擊或擾動時維持社區(qū)功能，適應外部變化，提升應對能力展開討論，但涉及具體的時間尺度卻沒有定論。也即無論是哪種定義，都沒有明確觀測窗口究竟應該從何時開始，到何時結(jié)束。這就導致了不同學者的選擇往往大相徑庭：從能力說的角度研究社區(qū)韌性，認為社區(qū)韌性提升于常規(guī)情境之中，彰顯于非常規(guī)情境之中，側(cè)重社區(qū)在常規(guī)情境中的提升建設行動；從過程說的角度研究社區(qū)韌性，認為應涵蓋災前預防、災中應對和災后恢復的全過程，且側(cè)重關(guān)注災中應對行為；從結(jié)果說的角度研究社區(qū)韌性，大多關(guān)注社區(qū)災后的修復和自我超越。這就導致只要某社區(qū)成功應對了突發(fā)事件就有可能被納入社區(qū)韌性的討論范疇。
實踐層面：特大城市社區(qū)韌性對社會治理創(chuàng)新提出更高要求
首先，統(tǒng)一標準的績效指標已經(jīng)不再契合特大城市社區(qū)的現(xiàn)實需要，因為特大城市社區(qū)韌性的提升面臨高復雜性和高風險性交織的現(xiàn)實情境。高復雜性主要表現(xiàn)在社區(qū)類型的差異性、社區(qū)擾動的多源性以及應對擾動的多樣性。每增加一個變量，三者之間的排列組合結(jié)果會呈現(xiàn)指數(shù)型的增加，在社區(qū)應對擾動的治理過程中就會加劇治理負荷。因此，特大城市社區(qū)無法實現(xiàn)齊頭并進，更遑論確定社區(qū)韌性標準的整齊劃一。高風險性是指特大城市風險治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化、疊加化和互動化的趨勢，既有自然風險也有人為風險，既有客觀性風險也有主觀性風險，既有技術(shù)性風險也有制度性風險，特大城市風險結(jié)構(gòu)的復雜性、流動性和互構(gòu)性[5]，意味著機械嵌套統(tǒng)一標準無異于刻舟求劍。
其次，冗余性資源的應急配置被視為韌性的必要組成，改變了對資源效率最大化的推崇。[7]在傳統(tǒng)的治理體系中，我們大多關(guān)注物盡其用人盡其才，追求資源利用效率的最大化，但這一模式在非常規(guī)情境下卻容易失靈，使得風險應對變得“剛性”，缺乏緩沖地帶。學者將目光從資源配置的“絕對利用”轉(zhuǎn)向“相對剩余”的資源冗余，通過冗余性為風險應對提供更多方案和可能。然而，冗余性自身的缺陷也飽受爭議。尤其是冗余的尺度問題對提升特大城市社區(qū)韌性提出了新的挑戰(zhàn)。因為從成本收益角度來說，資源冗余并不是理性的選擇，特別是無法準確預測危機事件的情況下，資源冗余會增加風險防御成本。
最后，特大城市社區(qū)韌性以對外部環(huán)境的動態(tài)適應作為新目標或新要求，要求加快推進社區(qū)治理創(chuàng)新。這一改變既來自社區(qū)韌性的內(nèi)涵，也離不開外部環(huán)境的復雜化和風險化。社區(qū)韌性的動態(tài)適應不僅使評估難度加大，更對集中一體化的工作開展提出了挑戰(zhàn)，對特大城市中相關(guān)行動者的理念、思維和能力提出了更高的要求。在實踐操作中，現(xiàn)實情況并不總是清晰明朗的，特大城市社區(qū)外部環(huán)境的復雜化和風險化需要行動者更加敏捷、靈活地判斷事態(tài)發(fā)展并做出行為反應，但層級分明的治理體系與這一新需求存在不相適應的情況。因此，提升特大城市社區(qū)韌性還需要考慮更多現(xiàn)實性因素。
提升特大城市社區(qū)韌性的行動路徑
加強黨建引領(lǐng)，完善治理體系
加強黨建引領(lǐng)，完善特大城市社區(qū)治理體系，充分發(fā)揮主體協(xié)同優(yōu)勢，打造共建共治共享的社區(qū)共同體是提升特大城市社區(qū)韌性的主要行動路徑。社區(qū)韌性的提升，除了借鑒國外經(jīng)驗，更應該主動探索具有中國智慧的中國方案，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。近年來，各地社區(qū)黨群服務中心的建立為社區(qū)黨建工作提供了新的載體，也為社區(qū)治理體系的優(yōu)化創(chuàng)新搭建了平臺。[7]要以黨建為引領(lǐng)，形成社區(qū)韌性治理的同心圓，找到多方主體協(xié)同行動的“最大公約數(shù)”。首先，強化政治引領(lǐng)，堅持群眾路線?；鶎狱h組織是黨政機關(guān)與群眾聯(lián)系的樞紐，要通過強化轄區(qū)范圍基層黨組織之間的聯(lián)結(jié)，整合多方資源，發(fā)揮集體協(xié)同的優(yōu)勢。其次，完善制度保障，明確責任邊界。特大城市社區(qū)韌性的提升不僅要關(guān)注物質(zhì)、能力、心理等方面，也要關(guān)注制度建設，為相關(guān)行動者的敏捷行動提供制度保障，避免出現(xiàn)治理缺位。最后，鞏固社會資本，培育共同體意識。調(diào)動居民參與社區(qū)事務的積極性，強化居民的身份認同和歸屬感，有助于鞏固社會資本，培育共同體意識。積極鼓勵社區(qū)居民對社區(qū)事務建言獻策，參與社區(qū)事務，同時加強居民間的互動溝通，可以自下而上由內(nèi)而外地提升特大城市社區(qū)韌性。
堅持因地制宜，依據(jù)社區(qū)類型分類治理
特大城市社區(qū)韌性的提升不存在“放之四海而皆準”的標準答案，社區(qū)有其獨特的發(fā)展道路，行動路徑的選擇應該與社區(qū)自身特征、發(fā)展階段以及屬性類別相契合，這是提升特大城市社區(qū)韌性的“核心密碼”。只有符合發(fā)展規(guī)律，才能擁有源源不斷的發(fā)展動力。分類治理是因地制宜提升特大城市社區(qū)韌性的基本前提和工作原則。分類治理的本質(zhì)在于尋求更加便捷和有效的治理模式，促進社區(qū)擾動的有效應對。在特大城市中，以分類治理的思維提升社區(qū)韌性，需要對社區(qū)類型、擾動類型以及應對擾動的舉措和工作機制進行科學有效劃分。如果說，樹立分類治理意識、精準施策是有效提升特大城市社區(qū)韌性的重要前提，那么，因地制宜就是進入社區(qū)治理場域后自下而上的治理策略。通過開展廣泛的社區(qū)調(diào)查、摸排、走訪等活動掌握社區(qū)基本情況，發(fā)現(xiàn)社區(qū)的優(yōu)勢資源和治理短板，發(fā)揮優(yōu)勢資源應對擾動是提升社區(qū)韌性的重要措施，而補齊短板對社區(qū)韌性同樣至關(guān)重要，特大城市社區(qū)情況各不相同，有的社區(qū)的優(yōu)勢可能正是其他社區(qū)的短板，所以，必須堅持因地制宜、精準施策才能有效提升社區(qū)韌性。
提高識別能力，基于過程追蹤展開韌性評估
特大城市社區(qū)韌性提升路徑最關(guān)鍵的是要明確提升什么以及怎樣提升的問題。然而面臨的現(xiàn)實困境也在于此，認知層面概念的多樣化表達和無所不包使得行動者面臨多重選擇。簡單來說就是，特大城市中，不同社區(qū)提升韌性的內(nèi)容和方向存在差異，即便是同一社區(qū)在不同階段，韌性提升的內(nèi)容和方向都會發(fā)生改變，這就對治理主體的能力，特別是目標識別能力提出了更高的要求。但是，靜態(tài)的觀測與評估往往具有一定的局限性，基于過程的韌性評估才能持續(xù)識別目標所在，對癥下藥，建立韌性提升的長效機制。特大城市社區(qū)韌性的提升需要在長期目標與短期目標、主要目標與次要目標、定量目標與定性目標以及總目標與分目標之間進行選擇平衡，因為不同層次的目標之間會相互影響，具有多米諾骨牌效應。只有對目標層層分解，通過層層遞進的方式才能識別并明確特大城市社區(qū)韌性提升的方向和具體路徑，進而實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
加快思維轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變對風險擾動的既有認知
思維轉(zhuǎn)換主要包括兩方面，一是從事后走向事前，二是從消極轉(zhuǎn)為積極。首先，從事后走向事前的思維轉(zhuǎn)變要求將風險管理的關(guān)口前移，建立相應的風險監(jiān)測預警機制。建設險綜合監(jiān)測預警的相關(guān)設施有利于特大城市社區(qū)韌性的提升。不僅要通過制度化、技術(shù)化手段完善監(jiān)測預警，也要實現(xiàn)其他方面的與時俱進。例如社區(qū)風險識別能力、風險地圖的完善以及風險評估等方面。然而，事后走向事前的思維轉(zhuǎn)變卻無法改變風險防范績效難以衡量的事實。若風險沒有發(fā)生，那么這些投入則被視為巨大的浪費，若風險演化為危機爆發(fā)，那這些投入同樣因為沒有發(fā)揮實際效用最終也被貼上浪費的標簽。由此，這就需要第二個層面上的思維轉(zhuǎn)換——即從消極轉(zhuǎn)為積極。無論是學界還是實務界，對風險擾動多秉持一種“我怕”的傳統(tǒng)認知，行動者需要轉(zhuǎn)變這一思維定勢，通過辯證思維對待風險，進而“查缺補漏”，發(fā)現(xiàn)其中蘊含的機遇。特大城市雖然風險源多樣，風險傳播的路徑復雜，但同時也是創(chuàng)新的高地，新事物的發(fā)源地，具有應對風險的各類資源和先進技術(shù)，更重要的是，通過思維轉(zhuǎn)換還能夠?qū)ΤＲ?guī)情境下的行動選擇提供啟發(fā)，為自下而上的治理創(chuàng)新提供土壤和空間。在某種程度上，這種思維轉(zhuǎn)換是復雜社會治理必須跨越的一道臺階。
【本文作者為中國海洋大學國際事務與公共管理學院副院長、教授 王 剛，中國海洋大學公共安全與風險治理研究所副研究員 吳嘉莉；本文系國家社科基金重點項目“總體國家安全觀下沿海特大城市風險的韌性治理研究”（21AZZ014）階段性成果】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉