摘 要:
· 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和共同富裕、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力具有積極作用。
· 近年來(lái)，我國(guó)在強(qiáng)化政府適應(yīng)性治理能力建設(shè)、打造精細(xì)化政府職責(zé)體系、積極創(chuàng)新政府履職服務(wù)方式上持續(xù)發(fā)力，在加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)、完善治理規(guī)則等方面取得長(zhǎng)足進(jìn)步。
· 今后，仍需在營(yíng)造穩(wěn)定透明可預(yù)期的政策環(huán)境、開(kāi)放安全的創(chuàng)新環(huán)境、高效便利的服務(wù)環(huán)境以及公平包容的法治環(huán)境等方面繼續(xù)努力。
關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變 營(yíng)商環(huán)境改革 市場(chǎng)化 法治化 國(guó)際化
【中圖分類號(hào)】F20 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
《國(guó)家治理》：在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的大背景之下，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化營(yíng)商環(huán)境改革有什么重要意義？
宋林霖：黨的二十屆三中全會(huì)提出“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境”，這是面對(duì)當(dāng)今世界百年未有之大變局，以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治、科技和產(chǎn)業(yè)格局深度調(diào)整和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等背景作出的重要改革部署，為今后一個(gè)時(shí)期的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提供了總體思路和根本遵循。營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新的歷史時(shí)期后，尋求更高水平發(fā)展、持續(xù)發(fā)展所提出的客觀要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，對(duì)于激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和共同富裕、提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力具有積極作用。近年來(lái)，我國(guó)在加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境制度建設(shè)、完善治理規(guī)則等方面取得的長(zhǎng)足進(jìn)步，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)治理規(guī)律的準(zhǔn)確把握，體現(xiàn)了我國(guó)在深化政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展方面取得的巨大成就。
營(yíng)商環(huán)境的概念及其治理理念歷經(jīng)了從域外到國(guó)內(nèi)的擴(kuò)散過(guò)程，同時(shí)在時(shí)間維度也反映出中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)治理任務(wù)及重心的變化規(guī)律。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已不再聚焦于物質(zhì)文化數(shù)量上的需要，而更聚焦于質(zhì)量上的提升和平衡充分的發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)治理所追求的質(zhì)量、公平、開(kāi)放等價(jià)值目標(biāo)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)成為有效抓手。區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及招商引資模式的路徑依賴，營(yíng)商環(huán)境更關(guān)注經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)與退出等全生命周期的體制機(jī)制及涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的外部環(huán)境，這也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和持續(xù)深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。
黨的二十大報(bào)告指出：“在新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)期探索和實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)十八大以來(lái)在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新突破，我們黨成功推進(jìn)和拓展了中國(guó)式現(xiàn)代化。”營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境是新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，也是進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。其特征在于：
一是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與多方主體參與相結(jié)合。中國(guó)式現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，營(yíng)商環(huán)境治理現(xiàn)代化是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨作為核心因素作用于政府與市場(chǎng)的關(guān)系之中，形成一種特殊的資源配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合堅(jiān)持并完善了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，使得“有為政府”“有效市場(chǎng)”得到雙重實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，營(yíng)商環(huán)境治理涵蓋區(qū)域協(xié)同、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、發(fā)展要素等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中包含府際關(guān)系、政商關(guān)系、政社關(guān)系等，而多方主體間的作用機(jī)制和治理績(jī)效是營(yíng)商環(huán)境治理效能的關(guān)鍵，多方主體共商共建共治長(zhǎng)效機(jī)制逐步形成。
二是價(jià)值與原則的科學(xué)性與營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)要求相契合。營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境以市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化作為價(jià)值與原則導(dǎo)向，其中，市場(chǎng)化堅(jiān)持公平公正原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的保護(hù)，以按照競(jìng)爭(zhēng)中性原則平等對(duì)待所有經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)；法治化是依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)主體和政府的行為，為經(jīng)營(yíng)主體確立合法經(jīng)營(yíng)的邊界并能夠保障守法經(jīng)營(yíng)者和商事主體的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)規(guī)則公開(kāi)透明、監(jiān)管公平公正；國(guó)際化是以開(kāi)放、包容、全球化為核心理念，建立與國(guó)際接軌的營(yíng)商規(guī)則體系。這些與基于企業(yè)需求、以企業(yè)感受度為導(dǎo)向、降低企業(yè)制度交易成本的營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)要求相一致。
三是制度邏輯與技術(shù)邏輯相融合。國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、“最多跑一次”等借助現(xiàn)代信息技術(shù)得以實(shí)現(xiàn)、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)取得的成績(jī)很大程度得益于技術(shù)驅(qū)動(dòng)，國(guó)家治理方式逐步向技術(shù)型治理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，完善制度設(shè)計(jì)是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的有力保障，行政審批制度改革持續(xù)推進(jìn)，大市場(chǎng)監(jiān)管體制定型，商事制度變革，推行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管等制度成為激發(fā)經(jīng)營(yíng)主體活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有益制度安排，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域改革、提升國(guó)家治理水平的綜合性體現(xiàn)，我國(guó)累積的制度優(yōu)勢(shì)已逐漸轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出從“市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化”等角度同時(shí)發(fā)力，營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境，這是基于“三個(gè)面對(duì)”所提出的改革舉措，是對(duì)“四個(gè)迫切需要”的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)與具體印證。營(yíng)商環(huán)境治理現(xiàn)代化是黨中央頂層設(shè)計(jì)、各級(jí)政府具體謀劃、人民群眾共同發(fā)力的綜合作用結(jié)果，在這一過(guò)程中需要“凝聚人心、匯聚力量”，而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境又是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題和加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展所不能回避的問(wèn)題，是“在危機(jī)中育新機(jī)、于變局中開(kāi)新局”的必要準(zhǔn)備。
《國(guó)家治理》：打造公平透明可預(yù)期的一流營(yíng)商環(huán)境，應(yīng)遵循什么樣的治理邏輯？
宋林霖：良好的營(yíng)商環(huán)境是各類經(jīng)營(yíng)主體生存發(fā)展的土壤，事關(guān)經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和長(zhǎng)久發(fā)展等切身利益。在中國(guó)式現(xiàn)代化總體進(jìn)程中，營(yíng)商環(huán)境治理處在推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等多項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署的交匯點(diǎn)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的直接體現(xiàn)，更是提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，作為極具實(shí)操性、可復(fù)制推廣的新型治理工具，世界銀行營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)方案通過(guò)在地化調(diào)整，與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革過(guò)程深度嵌入，成為推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)治理改革的重要抓手和府際間良性競(jìng)爭(zhēng)的新場(chǎng)域。
營(yíng)商環(huán)境改革本身是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)治理變革過(guò)程，涵蓋了政府、市場(chǎng)、企業(yè)交互關(guān)系的各個(gè)方面，所涉及的行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法和商事服務(wù)都是政府職能的生動(dòng)體現(xiàn)。這種“在地化”的改革場(chǎng)景能夠全方位地體現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)治理行為邏輯及其效果，呈現(xiàn)目標(biāo)清晰化、工具多樣化、方法規(guī)范化等特征，受到中央與地方各級(jí)政府的高度重視。近年來(lái)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外更加復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)，各地區(qū)各部門(mén)圍繞有效釋放國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，突出以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，持續(xù)為各類所有制企業(yè)打造公平透明可預(yù)期的一流營(yíng)商環(huán)境。
開(kāi)展地方機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，強(qiáng)化政府適應(yīng)性治理能力建設(shè)
政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體和承擔(dān)者，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿足市場(chǎng)與社會(huì)需求的基本導(dǎo)向。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出：“地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能”，“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”。部分省份在關(guān)于市縣機(jī)構(gòu)改革的總體意見(jiàn)中也著重強(qiáng)調(diào)“允許市縣根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，圍繞推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。在地方政府推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境改革進(jìn)程中，圍繞營(yíng)商環(huán)境綜合管理體制改革、相對(duì)集中行政許可權(quán)改革、政務(wù)數(shù)據(jù)綜合管理體制改革、基層綜合行政執(zhí)法體制改革等方面，相繼涌現(xiàn)出營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局、行政審批局、政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理局、綜合行政執(zhí)法局等諸多新機(jī)構(gòu)，并呈現(xiàn)出以“功能管理”理念取代傳統(tǒng)“行業(yè)管理”思維的新樣態(tài)[1]。例如，2014年5月20日，天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局正式掛牌成立，將濱海新區(qū)政府18個(gè)部門(mén)的216項(xiàng)行政審批職能進(jìn)行整合，全部劃入行政審批局，審批機(jī)構(gòu)由原來(lái)的18個(gè)變?yōu)?個(gè)，審批人員由600人減少到109人，審批印章由109顆變?yōu)?顆，實(shí)行“一枚印章管審批”，在全國(guó)率先破解“公章四面圍城、審批長(zhǎng)途旅行”頑疾，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
同時(shí)，廣東、上海、海南等地為提升涉企服務(wù)效能，在各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)積極探索多種形式的法定機(jī)構(gòu)改革。法定機(jī)構(gòu)既承擔(dān)了公共事務(wù)管理和服務(wù)職能，但又不列入行政機(jī)關(guān)序列，在治理結(jié)構(gòu)、人事管理、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面兼具了政府功能和企業(yè)效率，大大增強(qiáng)了園區(qū)自主性和創(chuàng)造力[2]。園區(qū)自主實(shí)行內(nèi)部綜合事項(xiàng)的獨(dú)立決策權(quán)、機(jī)構(gòu)成員的人事任命權(quán)、預(yù)算撥款的獨(dú)立使用權(quán)以及在審批工作上的極簡(jiǎn)審批權(quán)，通過(guò)大力競(jìng)聘和選聘管理團(tuán)隊(duì)，園區(qū)干部隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化特征顯著；通過(guò)實(shí)行合同雇傭制、績(jī)效工資制、結(jié)果導(dǎo)向制等，園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、市場(chǎng)思維、創(chuàng)業(yè)激情成為主旋律。總之，地方機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)在利用改革設(shè)置的彈性空間，在“對(duì)標(biāo)中央機(jī)構(gòu)”的標(biāo)準(zhǔn)性基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)展實(shí)情回應(yīng)本體的個(gè)性化需求，打造充滿活力的適應(yīng)性治理體系[3]。
引入業(yè)務(wù)流程重組理念，打造精細(xì)化政府職責(zé)體系
分工明確是傳統(tǒng)科層組織的典型特征。但過(guò)度強(qiáng)調(diào)職能部門(mén)的差異性，容易誘發(fā)部門(mén)之間的割裂問(wèn)題，引發(fā)“治理碎片化病癥”[4]。為了解決治理難題，特別是針對(duì)群眾和企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)反映最強(qiáng)烈、最渴望、最難辦的事項(xiàng)，不斷提高政府部門(mén)的協(xié)同程度，各地區(qū)各部門(mén)開(kāi)始廣泛引入業(yè)務(wù)流程重組方式高效推進(jìn)政府履職效能提升。這種業(yè)務(wù)流程重組的核心理念是深入分析作業(yè)活動(dòng)的基本要素，篩選基本和最關(guān)鍵的業(yè)務(wù)要件，在不考慮部門(mén)職能邊界限制的前提下，通過(guò)重組業(yè)務(wù)流程，一體推進(jìn)事項(xiàng)編碼、材料精簡(jiǎn)、環(huán)節(jié)重組、時(shí)限壓縮，擺脫傳統(tǒng)組織分工的束縛，實(shí)現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新和效率提升。
以工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域行政審批制度改革為例，改革涉及國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文物保護(hù)、消防安全、園林綠化、交通路政、防震減災(zāi)等十多個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，其行政審批碎片化問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)難以根治。盡管各地大多要求工程建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的相關(guān)職能部門(mén)集中入駐同級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，對(duì)“串聯(lián)式”審批進(jìn)行“并聯(lián)式”改革。但實(shí)際情況是，各部門(mén)形式上進(jìn)行了環(huán)節(jié)統(tǒng)一，但是部門(mén)間的獨(dú)立性依然沒(méi)有改變，各個(gè)部門(mén)仍是各司其職，被動(dòng)的和物理式的聯(lián)動(dòng)沒(méi)能很好地滲透與融合。為破解上述難題，江蘇省太倉(cāng)市對(duì)列入本市發(fā)展和改革部門(mén)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，且經(jīng)各相關(guān)部門(mén)聯(lián)審?fù)ㄟ^(guò)的一般社會(huì)投資類項(xiàng)目實(shí)施“拿地即開(kāi)工”審批模式。依托全鏈條審批服務(wù)模式，充分利用各環(huán)節(jié)之間互為前置的等待時(shí)間，推行土地一條線（從掛牌到獲取不動(dòng)產(chǎn)證）和建設(shè)一條線（從立項(xiàng)到施工許可）的“兩線平行”審批。在“政企互信+企業(yè)誠(chéng)信”的“雙信制”作用機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)早建設(shè)、早投產(chǎn)、早收益。
聚焦行政相對(duì)人辦事堵點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，積極創(chuàng)新政府履職服務(wù)方式
行政相對(duì)人辦事過(guò)程中種類繁多且流程冗長(zhǎng)的制度設(shè)計(jì)是造成行政負(fù)擔(dān)過(guò)高的主因。如何對(duì)行政管理體制機(jī)制進(jìn)行革新再造，以政府政策靈活性適應(yīng)市場(chǎng)效率要求成為深化政府治理改革的緊迫議題。營(yíng)商環(huán)境改革推動(dòng)政策執(zhí)行過(guò)程創(chuàng)新性調(diào)適成為破題之可能選擇。其中，尤以“容缺受理”制度和“告知承諾制”最為典型。這種信用賦能是基于申請(qǐng)人的良好信用記錄，通過(guò)提升制度彈性空間，將原本遏制辦事流程推進(jìn)的辦事條件予以放松，以達(dá)到促進(jìn)政務(wù)服務(wù)流通和優(yōu)化辦事體驗(yàn)的目的。在這其中，信用背書(shū)是支撐制度運(yùn)行韌性的重要力量。其典型特色在于：第一，對(duì)信用背書(shū)支撐下的流程和規(guī)則限制予以放松，在相關(guān)條件缺場(chǎng)的情況下仍可通過(guò)預(yù)期確信實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)下沉；第二，通過(guò)信用背書(shū)可以減少政務(wù)服務(wù)情境差異帶來(lái)的供需交易成本，提升政務(wù)服務(wù)的流動(dòng)性，改善政務(wù)服務(wù)的供給效率。改革改進(jìn)了申請(qǐng)人和許可機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，其管理哲學(xué)在于給予行政相對(duì)人充分的信任，通過(guò)引入自律承諾使申請(qǐng)人更好地參與到許可審查的過(guò)程之中，各級(jí)政府一般都會(huì)配套設(shè)置信用懲戒措施。這種審批模式體現(xiàn)出政務(wù)服務(wù)供給中的剛性約束與自由裁量的靈活性調(diào)適，是一種具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的授益行為。
可見(jiàn)，“容缺受理”和“告知承諾制”的推出意味著實(shí)現(xiàn)了政府政策執(zhí)行過(guò)程中“施信方”與“受信方”的角色轉(zhuǎn)換，即從“社會(huì)信任政府”轉(zhuǎn)向“政府信任社會(huì)”，進(jìn)而形成雙向互動(dòng)信任關(guān)系[5]。當(dāng)然，“告知承諾制”和“容缺受理制”不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)行政審批制度的完全替代，行政審批作為一種法律制度，對(duì)于保障國(guó)家和社會(huì)安全、公眾生命健康等重大公共利益仍有十分重要的作用。因此，上述兩項(xiàng)制度改革的適用范圍應(yīng)設(shè)定在糾錯(cuò)成本不高的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)安全、公眾生命健康等領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，兩種彈性制度的實(shí)施是對(duì)政府治理能力的全面考察，其效果的實(shí)現(xiàn)有許多限制條件。其中，建立健全完善的信用監(jiān)管制度以強(qiáng)化事中事后監(jiān)管尤為重要。未來(lái)隨著社會(huì)信用體系的不斷完善，經(jīng)營(yíng)主體的信用畫(huà)像和等級(jí)會(huì)越來(lái)越全面、細(xì)致、真實(shí)，對(duì)于同一種行政審批事項(xiàng)，就可以對(duì)不同信用等級(jí)的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行不同的審批條件，門(mén)檻也可以用不同的等級(jí)劃分。
《國(guó)家治理》：在您看來(lái)，未來(lái)營(yíng)商環(huán)境改革的重點(diǎn)方向有哪些方面？
宋林霖：營(yíng)商環(huán)境內(nèi)涵豐富，涉及經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)與退出等全生命周期的體制機(jī)制；外沿廣泛，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、法治、社會(huì)、生態(tài)等多元環(huán)境，其治理本質(zhì)是在當(dāng)前政治與經(jīng)濟(jì)體制的框架下，調(diào)整與變革政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體三者間權(quán)力結(jié)構(gòu)的過(guò)程，是一場(chǎng)聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的政府管理改革。當(dāng)前，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境治理已取得顯著成效，但也面臨如何精準(zhǔn)解決企業(yè)紓困難題，如何提升公共政策透明可預(yù)期水平，如何強(qiáng)化政策供給解決政策間銜接一致性、激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力，如何強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境合作治理水平，如何加快現(xiàn)代政府建設(shè)、提升營(yíng)商環(huán)境治理制度化水平等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。為更好落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)營(yíng)商環(huán)境工作提出的要求，營(yíng)商環(huán)境治理現(xiàn)代化需要聚焦以下四個(gè)方面著力推進(jìn)。
聚焦企業(yè)發(fā)展需求，營(yíng)造穩(wěn)定透明可預(yù)期的政策環(huán)境
經(jīng)營(yíng)主體是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行需要深層次、全方位明晰經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)際需求，提供精準(zhǔn)的政策支持。一是加強(qiáng)政策的可持續(xù)性。在財(cái)稅政策方面，加大減稅降費(fèi)力度，減輕經(jīng)營(yíng)主體負(fù)擔(dān)；在金融政策方面，拓寬融資渠道，降低融資成本，為企業(yè)提供更多的信貸支持；在人才政策方面，加大人才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，為企業(yè)提供高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)科技創(chuàng)新、品牌建設(shè)等給予獎(jiǎng)勵(lì)和扶持。例如，《天津港保稅區(qū)打造高質(zhì)量發(fā)展人才集聚新高地的若干措施》聚焦加強(qiáng)人才引進(jìn)、強(qiáng)化自主培養(yǎng)、創(chuàng)新載體建設(shè)、注重人才開(kāi)發(fā)、涵養(yǎng)人才生態(tài)方面出臺(tái)配套政策，豐富政策項(xiàng)目認(rèn)定方式、提升政策兌現(xiàn)速度、拓寬政策兌現(xiàn)維度。對(duì)于已出臺(tái)的政策，要避免朝令夕改，建立政策調(diào)整的預(yù)告機(jī)制，讓企業(yè)有足夠的時(shí)間來(lái)適應(yīng)和調(diào)整。二是提高政策透明度。通過(guò)多種渠道及時(shí)公布政策信息，如政府官網(wǎng)、新聞發(fā)布會(huì)、社交媒體等。對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)解讀，讓企業(yè)清楚了解政策的適用范圍、申請(qǐng)條件、扶持力度等。設(shè)立政策咨詢熱線和在線平臺(tái)，及時(shí)解答企業(yè)的疑問(wèn)。三是增強(qiáng)政策的可預(yù)期性。在政策制定過(guò)程中，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)等多種形式，廣泛征求企業(yè)、個(gè)體工商戶等經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)和建議，同時(shí)，關(guān)注新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的特殊需求，充分了解企業(yè)的實(shí)際需求和發(fā)展規(guī)劃。建立政策評(píng)估機(jī)制，對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行定期評(píng)估和調(diào)整，同時(shí)，政府可以制定中長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策框架，增強(qiáng)企業(yè)預(yù)判政策走向的準(zhǔn)確度。
激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力，構(gòu)建開(kāi)放安全的創(chuàng)新環(huán)境
建設(shè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的科技創(chuàng)新環(huán)境，是積聚力量開(kāi)展原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)的重要支撐，要堅(jiān)持好“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”相結(jié)合。一是加強(qiáng)創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置。要進(jìn)一步加大政府對(duì)科技創(chuàng)新的投入，設(shè)立專項(xiàng)創(chuàng)新基金，支持重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng)新項(xiàng)目。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，為創(chuàng)新企業(yè)提供多元化的融資渠道，如風(fēng)險(xiǎn)投資、科技貸款等。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與創(chuàng)新投資，建立創(chuàng)新投資平臺(tái)、科技創(chuàng)新平臺(tái)，如科技園區(qū)、孵化器、加速器等，為創(chuàng)新企業(yè)提供場(chǎng)地、設(shè)施、技術(shù)支持和服務(wù)。建立開(kāi)放的創(chuàng)新合作平臺(tái)，促進(jìn)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)之間的合作交流，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。建設(shè)信息共享平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布創(chuàng)新政策、技術(shù)動(dòng)態(tài)、市場(chǎng)需求等信息，為創(chuàng)新者提供決策參考。二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全保護(hù)，建立健全安全管理制度和技術(shù)防護(hù)體系，防范創(chuàng)新過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)。確保創(chuàng)新活動(dòng)符合法律法規(guī)和道德規(guī)范，避免因不當(dāng)創(chuàng)新行為帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面影響。建立創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理創(chuàng)新過(guò)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障創(chuàng)新環(huán)境的安全穩(wěn)定。三是增強(qiáng)科技領(lǐng)域外商投資便利度。要進(jìn)一步優(yōu)化外匯管理政策，簡(jiǎn)化外資企業(yè)的外匯收支手續(xù)，提高外匯資金的使用效率。為外資企業(yè)提供跨境人民幣結(jié)算服務(wù)，降低匯率風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與外資企業(yè)的對(duì)接，定期舉辦金融服務(wù)對(duì)接會(huì)，為外資企業(yè)提供金融咨詢和融資方案設(shè)計(jì)等服務(wù)。針對(duì)大型跨國(guó)科技企業(yè)和重點(diǎn)科技項(xiàng)目，成立專門(mén)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，為其提供個(gè)性化的審批服務(wù)和指導(dǎo)。根據(jù)企業(yè)的需求和項(xiàng)目的特點(diǎn)，量身定制審批方案，協(xié)助企業(yè)解決審批過(guò)程中遇到的問(wèn)題。
強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，營(yíng)造高效便利的服務(wù)環(huán)境
營(yíng)造良好的政務(wù)服務(wù)環(huán)境需要在聚焦精簡(jiǎn)流程、簡(jiǎn)化材料、降低費(fèi)用等“技術(shù)”治理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善服務(wù)模式與機(jī)制。一是增強(qiáng)多方主體協(xié)同機(jī)制。打破部門(mén)之間的壁壘，建立信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的工作機(jī)制；明確各級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)分工，加強(qiáng)上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對(duì)于跨層級(jí)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，建立上下聯(lián)動(dòng)的辦理機(jī)制，確保事項(xiàng)順利辦理。建立審批超時(shí)預(yù)警機(jī)制，對(duì)審批事項(xiàng)設(shè)置辦理時(shí)限，超過(guò)時(shí)限未辦理的，系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警，督促跨部門(mén)協(xié)同人員及時(shí)辦理。同時(shí)，對(duì)超時(shí)審批的情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)，確保審批工作按時(shí)完成。積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)和民眾參與政務(wù)服務(wù)，建立政府與社會(huì)的協(xié)同合作機(jī)制。例如，在公共服務(wù)領(lǐng)域，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引入社會(huì)力量提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。二是完善服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制。制定科學(xué)合理的考核評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)政務(wù)服務(wù)工作進(jìn)行定期考核評(píng)估?？己私Y(jié)果作為評(píng)價(jià)政府部門(mén)工作績(jī)效的重要依據(jù)，激勵(lì)各部門(mén)不斷提高政務(wù)服務(wù)水平。建立多維度評(píng)價(jià)體系，包括服務(wù)態(tài)度、辦事效率、業(yè)務(wù)能力等方面，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上評(píng)價(jià)、電話回訪等方式，收集企業(yè)和民眾對(duì)政務(wù)服務(wù)的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效考核掛鉤，對(duì)評(píng)價(jià)優(yōu)秀的工作人員進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)評(píng)價(jià)較差的進(jìn)行批評(píng)教育和整改。同時(shí)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和方式，不斷提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。三是強(qiáng)化監(jiān)督考核機(jī)制。建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)服務(wù)工作的日常監(jiān)督檢查。通過(guò)定期巡查、抽查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工作中的問(wèn)題。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，建立政務(wù)服務(wù)公開(kāi)制度，主動(dòng)接受企業(yè)和民眾的監(jiān)督。同時(shí)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等對(duì)政務(wù)服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議，增強(qiáng)評(píng)價(jià)的可信性。
健全法治體系，營(yíng)造公平包容的法治環(huán)境
構(gòu)筑營(yíng)商環(huán)境法治化的制度基石，為各類經(jīng)營(yíng)主體公平參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、為要素充分流動(dòng)和優(yōu)化配置提供制度保障。一是完善數(shù)據(jù)立法體系。建立嚴(yán)格的數(shù)據(jù)安全管理制度，要求數(shù)據(jù)控制者和處理者采取技術(shù)和管理措施，保障數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性。明確數(shù)據(jù)安全事件的報(bào)告和處置機(jī)制，對(duì)數(shù)據(jù)泄露等安全事件進(jìn)行及時(shí)響應(yīng)和處理。加大對(duì)數(shù)據(jù)安全違法行為的處罰力度，提高違法成本，威懾潛在的違法者。在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)的流通和共享，以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值。制定數(shù)據(jù)交易規(guī)則，規(guī)范數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)，建立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，明確數(shù)據(jù)共享的條件和程序，推動(dòng)政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)共享，提高公共服務(wù)效率和社會(huì)治理水平。二是完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技創(chuàng)新的需要，及時(shí)修訂和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，確保其與時(shí)俱進(jìn)。例如，針對(duì)新興技術(shù)領(lǐng)域如人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等，制定專門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則，明確權(quán)利的歸屬、保護(hù)范圍和侵權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，細(xì)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律條款，明確具體的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，減少法律適用中的不確定性。例如，在專利侵權(quán)判定中，進(jìn)一步明確等同侵權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法，為司法實(shí)踐提供更明確的指導(dǎo)。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)與其他法律的銜接。確保知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律與民法、刑法、行政法等其他法律體系相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成合力共同保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。例如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件中，加強(qiáng)刑事司法與行政執(zhí)法的銜接，加大對(duì)嚴(yán)重侵權(quán)行為的打擊力度，提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的專業(yè)化水平。
【本文作者為天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授、國(guó)家治理研究院副院長(zhǎng)，采訪人：《國(guó)家治理》雜志編輯 董惠敏。本文系2024年天津市社科界“十百千”主題調(diào)研活動(dòng)課題“天津市法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目類別：改革開(kāi)放及其他問(wèn)題研究；項(xiàng)目序號(hào)：206）階段性研究成果；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“高效能治理視域下縣域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化路徑研究”(21AZZ011)階段性研究成果】
注釋略
美編：王嘉騏