法治建設(shè)是國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)的一部分，國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)需要諸種基本制度。國(guó)家認(rèn)證制度能力不僅僅是權(quán)利的一個(gè)成本，也是法治建設(shè)的一個(gè)必要條件，如果我們追求的是一種儉省法治的話。國(guó)家認(rèn)證制度能力越強(qiáng)，法治的成本就越低，就越可能實(shí)現(xiàn)"法治的儉省化"。這里的成本是指在立法、司法、執(zhí)法過(guò)程中--諸如發(fā)現(xiàn)違法、預(yù)防犯罪、識(shí)別犯罪嫌疑人和逃犯、預(yù)防與懲治貪污腐敗等重要方面--所必需的各種基本條件，其中，識(shí)別、發(fā)現(xiàn)、確定公民、法人的身份與財(cái)產(chǎn)無(wú)疑是非?；A(chǔ)性、前提性的。
信息技術(shù)可以史無(wú)前例地提升國(guó)家認(rèn)證能力，現(xiàn)代國(guó)家往往依賴(lài)三大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)保障法律與秩序，這三大數(shù)據(jù)庫(kù)分別是犯罪、稅收和福利，在此意義上，現(xiàn)代國(guó)家的治理是一種"通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)的治理"，或者說(shuō)，是一種"通過(guò)認(rèn)證的治理"。在利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)推進(jìn)法治的儉省化上，美國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家當(dāng)中的先行者。美國(guó)社會(huì)學(xué)者肯尼斯·勞頓專(zhuān)門(mén)寫(xiě)了一本書(shū)來(lái)討論美國(guó)是如何完成這個(gè)過(guò)程的，書(shū)名叫《檔案社會(huì)：國(guó)家信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的價(jià)值選擇》（Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems）。這位肯尼斯·勞頓可不是局外人，他本人參與過(guò)美國(guó)三大機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)家稅收總局和社會(huì)保障局的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)或評(píng)估。他計(jì)劃就這三個(gè)領(lǐng)域分別寫(xiě)一本書(shū)，目前面世的只有這一本。
勞頓首先討論了這樣一個(gè)問(wèn)題：在20世紀(jì)80年代，美國(guó)人為什么會(huì)接受運(yùn)用最先進(jìn)信息技術(shù)建立起來(lái)的全國(guó)信息系統(tǒng)？這難道不是與據(jù)說(shuō)素來(lái)喜好自由、權(quán)利與隱私的美國(guó)精神不同嗎？勞頓把原因歸結(jié)為美國(guó)在自身政治發(fā)展和國(guó)家建設(shè)過(guò)程中不得不做的一件事，也就是漢密爾頓和杰伊在《聯(lián)邦論》中所呼吁的：美國(guó)必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。強(qiáng)有力的中央政府追求的是控制與效率，個(gè)人追求的是自由與多樣性，當(dāng)建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的檔案社會(huì)這一新治理工具出現(xiàn)之后，二者之間就再也不可能平衡了。勞頓說(shuō)，這是因?yàn)?檔案社會(huì)"的核心特征，在技術(shù)與結(jié)構(gòu)上是將原本用于單一政府項(xiàng)目和政策的獨(dú)特文件整合成為或多或少屬于永久性的全國(guó)數(shù)據(jù)庫(kù)；在政治與社會(huì)意義上則是聯(lián)邦政府的權(quán)力得到史無(wú)前例的加強(qiáng)。
勞頓接著回溯了美國(guó)公民如何喪失了約束"檔案社會(huì)"的機(jī)會(huì)，美國(guó)為什么全面放棄隱私保護(hù)立場(chǎng)而倒向支持國(guó)家認(rèn)證能力史無(wú)前例地強(qiáng)化，以及，為什么美國(guó)的保守主義者和自由主義者在這個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了難得的一致。從19世紀(jì)60年代到70年代初期，美國(guó)國(guó)會(huì)反復(fù)拒絕批準(zhǔn)建立全國(guó)數(shù)據(jù)中心和聯(lián)邦電腦系統(tǒng)。但在1974年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)準(zhǔn)備通過(guò)隱私法時(shí)遇到了阻力。1974年隱私法名為隱私法，但卻授權(quán)國(guó)內(nèi)稅務(wù)總局、社會(huì)保障局、聯(lián)邦調(diào)查局和國(guó)防部分別建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)，唯一的限制只是禁止彼此之間以"政府一般利益"為理由互聯(lián)互通。時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)福特威脅國(guó)會(huì)說(shuō)，國(guó)會(huì)如果不把負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行這一核心限制條款的隱私委員會(huì)從政府機(jī)構(gòu)降格為一個(gè)研究小組--這實(shí)質(zhì)上也就讓該限制條款無(wú)法執(zhí)行，就動(dòng)用特權(quán)否決該法。盡管?chē)?guó)會(huì)不得不妥協(xié)，但效忠于總統(tǒng)的行政管理與預(yù)算局卻仍然拒絕執(zhí)行隱私法所確立的上述基本原則，導(dǎo)致整合的全國(guó)信息系統(tǒng)最終大行其道。
接下來(lái)就是十年后美國(guó)從隱私保護(hù)立場(chǎng)的全面撤退，這又是出于國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。1984年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《1984年減少赤字法》，徹底放棄了1974年隱私法的保護(hù)立場(chǎng)。為了減少赤字，國(guó)會(huì)未經(jīng)任何辯論就立法要求：全美各州均須加入聯(lián)邦的全國(guó)數(shù)據(jù)整合、比對(duì)與關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，以認(rèn)證食品券、醫(yī)療補(bǔ)助、家庭哺育兒童補(bǔ)貼，以及很多其他相關(guān)福利項(xiàng)目的受益人資格。結(jié)果，全國(guó)信息系統(tǒng)從此崛起，記錄在案的人群種類(lèi)繁多、包羅萬(wàn)象，包括：5000萬(wàn)社保受益人、9500萬(wàn)個(gè)體納稅人和7500萬(wàn)法人納稅人、2120萬(wàn)食品券領(lǐng)取人、1060萬(wàn)家庭哺育兒童補(bǔ)助受益人、2400萬(wàn)罪犯和6000萬(wàn)份公民指紋、3900萬(wàn)老年人額外保障受益人、2140萬(wàn)醫(yī)療補(bǔ)助受益人、6180萬(wàn)私人醫(yī)保計(jì)劃的被保險(xiǎn)人等等，此外還有私人信用數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的5100萬(wàn)信用卡持有人和6200萬(wàn)份信用記錄。
更值得深思的是，勞頓指出，美國(guó)政治舞臺(tái)上的兩大政治力量自由主義者、保守主義者都從各自的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)全國(guó)信息系統(tǒng)表達(dá)了支持。自由主義者相信只有這樣做，才能將新政自由主義所奠定的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策延續(xù)下來(lái)；保守主義者反對(duì)大政府和"福利國(guó)家"，但他們同樣不得不依賴(lài)全國(guó)信息系統(tǒng)來(lái)揭露福利欺詐和其他犯罪。
這是全國(guó)信息系統(tǒng)在美國(guó)誕生的簡(jiǎn)略歷史，也是勞頓重點(diǎn)討論美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局為什么要設(shè)立全國(guó)犯罪信息中心（national crime information center）和全國(guó)犯罪歷史數(shù)據(jù)庫(kù)（national computerized criminal history system）的時(shí)代背景。勞頓把美國(guó)新一輪保守主義政治周期的到來(lái)，視為全國(guó)犯罪歷史數(shù)據(jù)庫(kù)的思想動(dòng)力。1968年，在文化內(nèi)戰(zhàn)之后，保守主義思潮將"法律與秩序"（law and order）作為口號(hào)，并因此贏得了大選。作為對(duì)嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)安全困境的回應(yīng)，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局順勢(shì)建議建立全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)和全國(guó)犯罪信息中心，改變過(guò)去犯罪信息分散掌握在各級(jí)政府的狀況。當(dāng)時(shí)，各級(jí)政府分別掌握總數(shù)為1.95億份的犯罪歷史記錄，3500萬(wàn)份在各州政府手中，2500萬(wàn)份在聯(lián)邦政府手中，1.35億份在地方警察局，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)將這些信息史無(wú)前例地整合在了一起。
然而，勞頓進(jìn)一步證明，聯(lián)邦調(diào)查局的全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)不僅僅是刑事司法行政體系，它同時(shí)也是美國(guó)的就業(yè)篩選工具。在2400萬(wàn)個(gè)人指紋和犯罪記錄中，超過(guò)一半的使用量是為了就業(yè)篩選，這使之成為美國(guó)最大的就業(yè)篩選工具。因此，它實(shí)際上也是美國(guó)歷史上最大的"黑名單"系統(tǒng)。美國(guó)9000萬(wàn)就業(yè)者中，有犯罪記錄的3000萬(wàn)人都被記錄在這個(gè)系統(tǒng)中。
不僅如此，勞頓接著說(shuō)，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)還是一個(gè)全國(guó)信息與身份中心。整合了6萬(wàn)個(gè)刑事司法機(jī)構(gòu)及其50萬(wàn)從業(yè)人員，幾千個(gè)其他政府機(jī)構(gòu)，以及從地方學(xué)區(qū)到美國(guó)銀行的雇員，勞頓把這個(gè)過(guò)程稱(chēng)之為"地方職能的國(guó)家化"。此外，該系統(tǒng)還涵蓋了7000萬(wàn)現(xiàn)役和退役軍人、國(guó)防承包商和從業(yè)人員、核工業(yè)從業(yè)人員、聯(lián)邦雇員以及其他需要聯(lián)邦調(diào)查局備案的人員。
簡(jiǎn)言之，國(guó)家認(rèn)證的強(qiáng)化的確推動(dòng)了法治的儉省化。然而，成本降低了，并不意味著犯罪的審查、檢控或者矯正效率和有效性的自然提高，勞頓也坦率地承認(rèn)，這套系統(tǒng)在這方面收效甚微，問(wèn)題的關(guān)鍵也許在于，全國(guó)犯罪歷史系統(tǒng)本身成了一個(gè)墻內(nèi)開(kāi)花墻外香的政府工程，如果不那么苛刻地看，它對(duì)于犯罪控制的效率和有效性的提升是顯而易見(jiàn)的，它也許太有效了，效率太高了，也許要為美國(guó)成為世界上監(jiān)獄人口最多的國(guó)家承擔(dān)部分責(zé)任，不過(guò)公允地說(shuō)，犯罪率的提升、安全狀況的惡化還有著更多更為深層的動(dòng)因。
如果更多地從經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)層面反思刑事司法政策的導(dǎo)向，如果不是像美國(guó)這樣過(guò)度依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制機(jī)器維持法律與秩序，國(guó)家認(rèn)證制度能力的提升，完全可以在另一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正儉省化的法治狀態(tài)，這可能也是所謂"后發(fā)國(guó)家的落后優(yōu)勢(shì)"之一。本文無(wú)意拒絕承認(rèn)國(guó)家認(rèn)證制度能力的擴(kuò)展有可能縮減地方生活的長(zhǎng)期傳統(tǒng)和多樣性，然而這些也許都是國(guó)民生活在現(xiàn)代國(guó)家所必須接受的成本。國(guó)家認(rèn)證體系的低效、軟弱和無(wú)力，只會(huì)降低現(xiàn)代人的基本生活質(zhì)量，放任普通人作為弱者暴露于種種自然災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、法治潰敗和政治失靈之中。
作者單位：中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系
