“終身負責(zé)制”曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責(zé)制度?，F(xiàn)代政治中，“終身負責(zé)制”被引入到公務(wù)領(lǐng)域。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負責(zé)，必將有助于對行政決策權(quán)的監(jiān)督和制約，進一步強化“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的責(zé)任政府理念，無疑是對決策失誤糾錯和責(zé)任追究制度的探索和創(chuàng)新。然而，此種決策責(zé)任的終身制究竟有著怎樣的法理依據(jù)？黨內(nèi)法規(guī)和國家法律與這個特定制度的關(guān)系是怎樣的？制度的實行對整個行政體制改革有何意義？這些問題應(yīng)當(dāng)在理論上得到解釋和說明。基于研究之旨趣，筆者嘗試在行政法學(xué)的視野下對這些問題展開思考。
行政決策責(zé)任終身制的現(xiàn)實觀察
在責(zé)任政府的理念中，行政決策作為一種重要的權(quán)力活動，必須承擔(dān)其應(yīng)有的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道義責(zé)任。也就是說，行政決策失誤必須追責(zé)，應(yīng)是民主政治的題中應(yīng)有之義。在我國，長期以來，由于行政決策被屏蔽在依法行政的視野以外，對于行政決策失誤責(zé)任追究問題認識十分模糊，以致很長一段時間依法決策、決策責(zé)任觀念淡薄。有些人甚至認為，行政決策失誤既不是政治問題，也不是道德問題，更不是法律問題，而僅僅是一般的工作問題。實踐中，相對于行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，行政決策責(zé)任追究制度不夠完善，決策責(zé)任追究的制度化水平偏低。決策失誤即便給國家和人民造成了難以彌補的損失，也常常在“交學(xué)費論”、“好心辦壞事論”等名義下回避了對責(zé)任人的問責(zé)問題。
改革開放之后，特別是2003年“非典”以來，政府建立決策失誤責(zé)任追究制度的步伐明顯加快，成績有目共睹。究其動因，可以說是執(zhí)政黨、政府、民眾多方合力推動的結(jié)果。概言之，從背景上看，決策失誤追責(zé)終身制是在以下幾個因素的推動下漸進發(fā)展起來的。
行政決策權(quán)與公民監(jiān)督權(quán)的互動形成的“倒逼機制”。不管行政決策的內(nèi)容如何復(fù)雜，就其本質(zhì)而言，與行政執(zhí)法一樣，都是一種源于公民權(quán)利的國家權(quán)力。從其性質(zhì)上來看，行政決策權(quán)必須從屬于、服務(wù)于并受制于公民權(quán)利。一旦行政決策權(quán)濫用、失誤乃至懈怠，公共利益必然受損，最終將損害公民權(quán)利。正是因為二者休戚相關(guān)，公民權(quán)利也會反作用于國家權(quán)力，監(jiān)督、制約和引導(dǎo)決策權(quán)力正確行使。所以，每當(dāng)重大投資、重大項目、重要決策失誤的事件頻頻曝光之后，社會就會有一股強烈要求追究領(lǐng)導(dǎo)決策失誤責(zé)任的呼聲。對于決策者而言，公民社會的力量 “倒逼”行政決策權(quán)力必須自我反思和革新。例如，2007年的兩會期間，針對一些地區(qū)官員決策失誤造成的損失巨大，而因官員已經(jīng)離任，造成責(zé)任難以追究的情況，連建偉等十多名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國實行官員重大決策終身負責(zé)制。①
執(zhí)政黨加強執(zhí)政能力建設(shè)強化對社會的“回應(yīng)性責(zé)任”。中國政府產(chǎn)生和運作機制與西方不同，但在人民與政府之間同樣存在一個隱形的社會契約：政府必須對人民的要求承擔(dān)回應(yīng)性責(zé)任。從近三十年來看，執(zhí)政黨不斷自我完善，積極構(gòu)建我國的民主決策機制。可以說，我國的民主決策機制形成與執(zhí)政黨是密不可分的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其民主與科學(xué)的決策思想直接影響了我國行政決策民主機制的形成。通過對執(zhí)政黨若干重要歷史文獻的學(xué)習(xí)可以看出，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會決議和鄧小平理論為我國行政決策民主機制的形成提供了思想武器，而且“中國共產(chǎn)黨的會議報告和決定直接影響了行政決策民主機制的進程和內(nèi)涵”。②例如，面對生態(tài)日益嚴(yán)峻的局面，2013年5月24日，中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。③在此背景下，我國正在搭建終身追究的環(huán)保執(zhí)法體系。
各地黨政部門對決策失誤追責(zé)制的“制度創(chuàng)新”。一般認為，2003年“非典”疫情是我國行政問責(zé)制度展開的重要時間節(jié)點。2004年2月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，強化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)制。總而言之，目前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策責(zé)任追究制度得以初步確立，基本形成了“以黨內(nèi)責(zé)任追究和地方責(zé)任追究法規(guī)為主，責(zé)任追究的法律規(guī)范為輔的責(zé)任追究體系格局”。④值得注意的是，此種責(zé)任制規(guī)定似乎有向問責(zé)愈來愈嚴(yán)苛化方向發(fā)展的趨勢，一些地方嘗試推行領(lǐng)導(dǎo)行為責(zé)任追究終身制，以防止領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤“一走了之”。例如，據(jù)安徽網(wǎng)報道，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《合肥市關(guān)于對違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制行為實行責(zé)任追究若干規(guī)定（暫行）》，規(guī)定8種領(lǐng)導(dǎo)行為必須追責(zé)，并且是“終身追責(zé)”，以這8種情形發(fā)生的時間來確定被追究的責(zé)任主體，不因領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)的變動而免予追究。對于已退休但按照該規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，仍須進行相應(yīng)的責(zé)任追究。
