政府間財政收入體制的重構(gòu)與優(yōu)化
增強地區(qū)競爭和要素的自由流動
要構(gòu)建一個對各方都有利的分權(quán)財政體制，各地政府必須面對基本一致的大環(huán)境。而要形成這樣一個大環(huán)境，就必須保證勞動、資本等要素在區(qū)域間充分自由流動，以增強地方政府間的良性競爭和其轄區(qū)內(nèi)各類要素變動的不確定性。
中央政府承擔(dān)與收入再分配相關(guān)的支出職責(zé)
無論是從經(jīng)典分權(quán)理論看，還是從各國財政實踐看，與收入再分配相關(guān)的財政職能都應(yīng)由中央政府來承擔(dān)。除此之外，對于當(dāng)前中國而言，由中央政府承擔(dān)這一職責(zé)還有更為重要的理由。首先，我國目前存在于區(qū)域、城鄉(xiāng)之間如此大的發(fā)展差距，與計劃體制下重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村、重東部輕西部的發(fā)展觀念不無關(guān)系。而這一差距也直接導(dǎo)致了我國大部分農(nóng)村地區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)因經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、財政能力低下、公共物品缺乏，在新的發(fā)展進(jìn)程中仍然處于弱勢地位，并且越是“分權(quán)”，這些地方的財政就越困難。
當(dāng)前中國，不僅應(yīng)將社會保障這種很多國家都視為中央政府的重要職責(zé)上劃中央，而且還應(yīng)將義務(wù)教育這種追求公平起點，因而實質(zhì)上具有再分配作用的職責(zé)也劃歸中央政府來承擔(dān)（如果不劃歸中央，最多也只能下劃至省級政府，再由中央在省際間平衡，做到義務(wù)教育供給水平和質(zhì)量的均等化）。這樣不但有利于實現(xiàn)最基本的公共品供給的均等化，也可以有效矯正地方公共品供給結(jié)構(gòu)的扭曲。在現(xiàn)有的收入分配格局下，由中央政府承擔(dān)這兩個與民生最為相關(guān)也最具剛性的支出，可以使政府間在財政權(quán)、責(zé)、利的劃分上更加匹配，同時也可以極大地減少多層次轉(zhuǎn)移支付制度引發(fā)的人為因素多、資金耗散大和財政運行低效等問題。
調(diào)整政府間收入分配的總體格局
從我國現(xiàn)行分稅制下的收入分配格局看，由于分稅只到省，所以中央和省級政府的收入權(quán)限都比較大，而市、縣級政府的收入權(quán)限嚴(yán)重偏小。如果加大中央政府的再分配職責(zé)后，三大財政職責(zé)就將主要由中央政府（宏觀調(diào)控和收入再分配）和省以下的地方（市、縣級）政府（大部分的資源配置職能）來履行。因此新的收入分配格局應(yīng)該在做實三級政府的收入權(quán)限基礎(chǔ)上，增強市、縣級政府的收入權(quán)限，相應(yīng)削弱省級政府的收入權(quán)限。從我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的實際情況來考慮，對三級政府主要稅種的分配可以做以下設(shè)想。
第一，個人所得稅、社會保障稅、遺產(chǎn)稅這類收入再分配特征較強的稅收全部作為中央政府收入。
第二，增值稅、消費稅在中央政府和省級政府間分成，但要提高省級政府的分成比例（如7：3或6：4，具體可根據(jù)義務(wù)教育職責(zé)在哪一級來進(jìn)行選擇）。
第三，企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅全部劃歸市、縣級地方政府。由于種種原因，我國房地產(chǎn)稅的建立還有很長的一段路要走，因此筆者建議，當(dāng)前可以考慮以企業(yè)所得稅和營業(yè)稅來替代房地產(chǎn)稅。企業(yè)所得稅和營業(yè)稅按屬地原則征收，用于地方政府一般性公共服務(wù)支出的來源，具有和房地產(chǎn)稅相似的性質(zhì)和作用。這樣做的另一個潛在好處是，由于國有企業(yè)內(nèi)在機制現(xiàn)實中多存在缺陷，因此企業(yè)所得稅歸地方政府后，還有利于激勵地方政府為獲得更多的稅收而對更具經(jīng)濟活力的民營企業(yè)進(jìn)行扶持，從而摒棄對投融資平臺公司等所謂新國企融資方式的追求。
按2013年1月財政部稅政司對2012年稅收收入結(jié)構(gòu)的分析，按上述方案分稅后，中央財政收入能夠占到45%左右；省級財政能夠占到20%左右；市、縣級財政能夠占到35%左右。而且，隨著“營改增”的推進(jìn)、個人所得稅的完善、社會保障稅和遺產(chǎn)稅的建立，中央和省財政的收入比例還會有所上升。
完善市、縣級財政收入機制
由于我國地方政府的支出職責(zé)主要由市、縣級政府履行，但因僅有稅收收入，因此市、縣級地方政府支出需求缺口仍然很大。構(gòu)建一個既能對市、縣級財政支出形成保障作用，又能激勵市、縣級政府支出行為合理化的收入機制，應(yīng)是進(jìn)一步完善分稅制的重要路徑。良性的市、縣級財政收入機制應(yīng)該遵循權(quán)力確定、來源清楚、負(fù)擔(dān)落實、用途明確的原則。最適的收入形式包括：財產(chǎn)稅中的房地產(chǎn)稅、使用者費（政府收費）、地方工程項目公債等。但對市、縣級地方政府而言，若要規(guī)范地運用這三種收入形式，還需進(jìn)行一些相應(yīng)的改革：一是加快完善我國的私有財產(chǎn)制度，并在憲法中明確地方政府對轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)課稅的完整稅權(quán)；二是加快地方政府民主財政的建設(shè)，建立健全財政監(jiān)督機制，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建更加嚴(yán)格的使用者付費管理制度；三是構(gòu)建更加科學(xué)合理的地方政府資本預(yù)算管理制度，提高公共工程項目財政管理的透明度。地方債務(wù)嚴(yán)格遵守本轄區(qū)內(nèi)融資和公開發(fā)行、自愿購買原則，讓轄區(qū)居民以自愿購買的民意表達(dá)方式來增強對地方公共工程項目選擇和規(guī)模擴張的約束。
（作者為西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授）
