楊偉國 中國人民大學勞動人事學院院長
今年《政府工作報告》在繼續(xù)關注就業(yè)作為民生之本、財富之源的民生功能的同時，首次突出了就業(yè)在宏觀經(jīng)濟中的作用，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面。在“2019年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求和政策取向”部分，《政府工作報告》明確要“正確把握宏觀政策取向，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，實施就業(yè)優(yōu)先政策，加強政策協(xié)調配合，確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”。在2019年政府工作任務中，第一項即要求“發(fā)揮好宏觀政策逆周期調節(jié)作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業(yè)政策工具，增強調控前瞻性、針對性和有效性，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行創(chuàng)造條件”。這是中央政府首次將就業(yè)政策列入宏觀政策工具，體現(xiàn)了就業(yè)政策的宏觀經(jīng)濟功能。
為了實現(xiàn)就業(yè)政策的這一定位，考慮在當前和今后一個時期，我國就業(yè)總量壓力不減、結構性矛盾凸顯、新的影響因素還在增加等基本形勢，《政府工作報告》強調，“必須把就業(yè)擺在更加突出位置”“多管齊下穩(wěn)定和擴大就業(yè)”，充分體現(xiàn)就業(yè)政策的新力度。今年《政府工作報告》中的就業(yè)政策有如下特點：
一是有明確的政策對象，包括高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點群體，還包括城鎮(zhèn)各類就業(yè)困難人員、農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員等。二是有明確的時間要求，除了本年度之外，還要求對招用農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員的各類企業(yè)，三年內給予定額稅費減免。三是有明確的投入水平，明確從失業(yè)保險基金結余中拿出1000億元，實施職業(yè)技能提升行動。四是有明確的政策績效目標，如開展1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業(yè)培訓，高職院校擴招100萬人，擴大高職院校獎助學金覆蓋面、提高補助標準，以及設立中等職業(yè)教育國家獎學金等。五是有明確的政策重點，充分聚焦技術技能人才培養(yǎng)體系。國家不僅關注既有職工的技能提升和轉崗轉業(yè)培訓，而且關注現(xiàn)代職業(yè)教育；不僅關注高等職業(yè)教育，而且關注中等職業(yè)教育；不僅鼓勵更多應屆高中畢業(yè)生參加職業(yè)教育，而且鼓勵更多退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考高職院校；不僅要求學歷證書和職業(yè)技能等級證書的獲取，更要求加快學歷證書和職業(yè)技能等級證書的互通銜接；不僅要求中央財政大幅增加對高職院校的投入，地方財政也要加強支持，而且支持企業(yè)和社會力量興辦職業(yè)教育。重點關注技術技能人才培養(yǎng)，既有利于緩解當前就業(yè)壓力，也是解決高技能人才短缺的戰(zhàn)略之舉。
今年《政府工作報告》進一步明確要求加強對靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持。這是國家在對就業(yè)領域所發(fā)生的重大變化準確判斷基礎上所做出的科學決策。當前，數(shù)字經(jīng)濟下從崗位市場到工作（任務）市場的轉變、從勞動力市場到人力資本市場的轉變、從勞動關系到人力資本關系的轉變必然要求重新思考傳統(tǒng)就業(yè)模式的合理性與可持續(xù)性，開放探索新經(jīng)濟范式下的新就業(yè)形態(tài)，順應科技革命的潮流與工作市場發(fā)展的規(guī)律。
對勞動者權益的保護仍然重要，同時也要高度關注權益保護與自我負責的平衡問題。勞動關系并不等于工作權利保護，而只是權利保護的載體。數(shù)字經(jīng)濟范式下需要尋找更多的權利保護載體，從而實現(xiàn)比工業(yè)經(jīng)濟范式下更好的權利保護——從一個保護載體到一個保護網(wǎng)絡。數(shù)字經(jīng)濟下就業(yè)政策的核心應該聚焦于工作能力與社會保障體系建設。政府要建立工作能力提升與遷移體系，與高等院校、產(chǎn)業(yè)部門合作，將工作能力的需求傳遞給學校，推動優(yōu)化教學、優(yōu)化專業(yè)設置、優(yōu)化大學、優(yōu)化教育系統(tǒng)；加強虛擬學習平臺設施建設，推廣基于互聯(lián)網(wǎng)與教育機構相結合的分布式終生學習模式。對此，政府應加快探索建立基于工作交易平臺的新社會保障體系，響應黨的十九大提出的全民參保計劃。
宏觀政策的“決策、執(zhí)行、審計”是一個閉環(huán)系統(tǒng)。今年《政府工作報告》已經(jīng)明確了2019年就業(yè)政策的定位與舉措，隨之而來的任務就是科學地分解政策任務并堅定不移地執(zhí)行。特別重要的是，按照明確設定的標準，采用綜合性的研究分析方法與技術，對就業(yè)政策體系進行全面檢查、分析與評估，為改進就業(yè)政策決策與執(zhí)行明確問題以及問題產(chǎn)生的機理，提供解決問題的方向與思路，從而為就業(yè)政策目標的實現(xiàn)提供科學支撐。同時，就業(yè)政策要開展全流程的評估審計，在實施前需要進行事前審計，進行中要開展過程或事中監(jiān)理審計，還需要進行事后的就業(yè)政策績效審計，并且盡可能委托第三方專業(yè)的科學研究或評估審計機構開展剛性的就業(yè)政策審計。
