作者：外交學院副院長、外交學與外事管理系教授 高 飛
2024年11月，二十國集團領導人峰會在巴西召開并發(fā)表《二十國集團領導人里約熱內盧峰會宣言》，提出應對全球重大挑戰(zhàn)和危機，促進強勁、可持續(xù)、平衡和包容的經濟增長，承諾構建公正的世界和可持續(xù)的星球。在峰會上，中國國家主席習近平提出“完善全球經濟治理，建設合作型世界經濟”“完善全球金融治理，建設穩(wěn)定型世界經濟”“完善全球貿易治理，建設開放型世界經濟”“完善全球數字治理，建設創(chuàng)新型世界經濟”“完善全球生態(tài)治理，建設生態(tài)友好型世界經濟”五點主張。全球治理議題再次引發(fā)全世界的共同關注。
當今世界正經歷百年未有之大變局，從本質上看這場變局是原有的全球治理機制難以適應全球政治、經濟和社會領域深刻變革的必然結果，并通過地緣政治、社會經濟、環(huán)境氣候等危機和挑戰(zhàn)形式予以呈現。近年來，經濟全球化遭遇逆流，全球治理合作進程遇阻。面對日益加深的全球性挑戰(zhàn)，少數國家在應對氣候變化、參與全球經濟合作、維護全球戰(zhàn)略穩(wěn)定各領域政策反復，引發(fā)或加劇了國際合作危機。經濟全球化倒退、民族主義抬頭、多邊合作信任不足導致全球治理效能下降，加大了世界面臨的全球治理赤字。站在人類發(fā)展新的十字路口，各種新舊問題與復雜矛盾疊加碰撞、交織發(fā)酵，為此，應完善全球治理。當前，全球治理呈現出一些新趨勢與新特征，有機遇、也有挑戰(zhàn)，需要深刻把握。
經濟全球化雖遭遇逆流仍展現出強大韌性
貿易戰(zhàn)并未降低全球經貿合作的腳步，全球產業(yè)鏈供應鏈正加速重組。美國總統(tǒng)特朗普在第一個任期內，采取了一系列脫鉤、斷鏈、退群政策，退出了《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》，就《北美自貿協(xié)定》重新談判，對中美之間3/5的貿易加征關稅。然而，因應全球地緣政治經濟形勢的變化，全球產業(yè)鏈供應鏈作出適應調整，中國對越南、墨西哥等“連接器”國家的出口迅速上升，而這些國家向美國的出口也大幅增加，中國貨物貿易總額仍連續(xù)7年位居全球第一，在全球貿易的份額大體穩(wěn)定。從雙邊來看，中國直接出口美國的貿易呈現一定波動，但總量并沒有減少。自美國對華加征額外關稅以來，中國出口結構不斷優(yōu)化，在世界貿易中的地位反而愈加重要，從2018年底至2023年底，中國制成品出口增長了40%，從2.5萬億美元增至3.5萬億美元，高于2013年至2018年15%的增幅。
新冠疫情期間全球貿易繼續(xù)增長。維護全球產業(yè)鏈供應鏈的基本穩(wěn)定，中國與世界上大多數國家的利益和愿望是一致的。從2019年至2023年，中國制造業(yè)盈余在全球國內生產總值的占比上升了約一個百分點?？鄢悴考M口，中國制成品出口占GDP的比例從新冠疫情前的約11%增至2022年的14%。以新能源汽車、光伏、智能電池為代表，中國經濟成功轉型升級，中國在未來世界產業(yè)格局中的地位將越來越重要。
綠色轉型未改變全球能源格局，能源保供和創(chuàng)新都依賴國際合作。應對氣候變化是世界各國的共同責任，近年來推動溫室氣體減排、增加全球碳匯、發(fā)展新能源產業(yè)成為世界經濟發(fā)展的大勢。盡管風能、光能、核能等新能源形態(tài)具有明顯的本地化特征，國際合作在相關領域仍呈上升趨勢。一方面，伴隨能源需求增加，石油、煤炭的國際需求并未減少；另一方面新能源所依賴的關鍵礦產國際合作需求持續(xù)上升。以能源綠色革命不可或缺的稀土等為例，截至2022年，中國占全球稀土開采量的60%，加工產量占全球的85%，永磁材料占90%。此外，中國企業(yè)加工了全球60%以上的重要電池組件，例如鋰、石墨、鈷和鎳，并制造了約80%的陰極、陽極和電池芯。
新興市場國家和發(fā)展中國家參與全球治理的能力和意愿增強
長期以來，由于發(fā)展中國家經濟發(fā)展水平不高，缺乏國際合作經驗，全球治理主要由西方發(fā)達國家主導。近年來，伴隨新興市場國家和發(fā)展中國家的快速發(fā)展，“全球南方”參與全球治理的意愿和能力明顯增強。最明顯的體現是上海合作組織和金磚國家的擴員。2022年9月，上合組織撒馬爾罕峰會批準埃及、沙特、卡塔爾加入上合組織并同意巴林、馬爾代夫、阿聯酋、科威特、緬甸為新的對話伙伴。2023年和2024年伊朗和白俄羅斯先后成為正式成員。一個擁有十個成員的世界面積最大、人口最多的地區(qū)性國際組織形成。與此同時，金磚國家于2023年實現歷史性擴員，沙特、埃及、阿聯酋、伊朗和埃塞俄比亞五國正式加入金磚大家庭，并于2024年10月在俄羅斯喀山舉行了首次“大金磚”會晤。作為“全球南方”的第一方陣，擴員后的“大金磚”集中代表了新興市場國家的資源優(yōu)勢和增長優(yōu)勢。上合組織與金磚國家擴員意味著“全球南方”在全球治理中擁有了更大的話語權，號召力和影響力不斷提升。據國際貨幣基金組織2024年世界經濟展望報告統(tǒng)計，七國集團（G7）國內生產總值的全球占比由2000年的43.28%下降到29.64%，金磚國家由21.37%上升到35.43%。據世界銀行預測，2024年中國與新興市場經濟體對全球經濟增長貢獻占比65.87%，美國、歐元區(qū)、發(fā)達經濟體占比為29.77%。“全球南方”國家越來越自主、自信，正在成為影響國際事務和秩序演變的關鍵變量。
隨著發(fā)展中國家對國際組織參與程度的不斷提高，新興市場國家和發(fā)展中國家要求由“西方治理”轉向“全球治理”的呼聲日益高漲。近年來，上合組織提出要反對通過集團化、意識形態(tài)化和對抗性思維解決國際和地區(qū)問題，強調將持續(xù)開展聯合反恐演習，嚴厲打擊“三股勢力”、毒品走私、網絡和跨國有組織犯罪，有效應對數據安全、生物安全、外空安全等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。對于金磚國家來說，除了傳統(tǒng)的開展經濟合作、推動國際經貿制度改革等議題外，氣候變化、公共衛(wèi)生、數字經濟等新興全球治理議題，也已經成為合作協(xié)商的重點。金磚國家強調多邊主義，構建公平、平衡的國際秩序，支持聯合國改革以增強新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性；呼吁改革布雷頓森林體系，增強國際金融架構的包容性與公正性；推進疫苗研發(fā)、疾病預警機制，強化可再生能源合作，倡導數據治理和人工智能全球框架，縮小數字鴻溝，提升發(fā)展中國家技術能力；通過教育、文化、科技合作，促進青年發(fā)展、職業(yè)教育和文化保護，推動知識共享，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐。這些主張都顯示，“全球南方”開始以更宏觀的視野審視和平與發(fā)展議題，參與全球治理的意愿不斷增強。
新一輪科技革命催生新疆域的全球治理需求
新一輪科技革命推動了世界經濟、政治、社會和文化轉型，沖擊了舊有的全球性問題，也衍生出一系列新的問題，成為全球治理合作的關鍵領域。一是一些新疆域缺乏統(tǒng)一的治理規(guī)范。人工智能、元宇宙等科技創(chuàng)新將人類活動范圍拓展至虛擬層面，在新一輪技術投入使用前，人們無法先驗性地預見技術進步及其連帶擴大的治理邊界，也難以針對技術發(fā)展精準施策。這種非線性地發(fā)展造成了治理議題的不斷衍生，治理領域出現大量空白和灰色地帶。在人工智能治理領域尤為顯著。近年來，中國、歐盟等先后發(fā)布《生成式人工智能服務管理暫行辦法》《人工智能法案》等，聯合國成立人工智能高級別咨詢機構并通過《全球數字契約》，二十國集團、金磚國家、經濟合作與發(fā)展組織等政府間組織也將全球人工智能治理納入討論議程，但目前尚未形成有效的多邊機制化合作。
二是新疆域治理需兼顧科學與倫理。從人類文明史來看，科學技術通常沿著反自然選擇的方向發(fā)展，技術變革在賦予人類改造自然力量的同時也在改變人類的思想方式、認知方式、生存方式。不同于前三次科技革命，新一輪科技革命不僅改變了人類的生產關系、生存環(huán)境，還從根本上挑戰(zhàn)了關于人類意義的傳統(tǒng)哲學理念。這就要求重新反思自己、重新概念化人與技術的辯證關系，通過新的倫理和法律框架來規(guī)范這些技術的使用，保障人類的自由意志、身份認同、選擇權等最基本的人文主張，使人類文明得以可持續(xù)發(fā)展。
三是新疆域帶來對生產和分配領域的沖擊。科技創(chuàng)新對傳統(tǒng)產業(yè)和行業(yè)帶來的“創(chuàng)造性破壞”問題日益彰顯，科技發(fā)展“新技術路線”贏者通吃現象越發(fā)普遍，人工智能、機器人等創(chuàng)新領域對傳統(tǒng)工作崗位沖擊加速等問題，都需要世界各國予以高度重視。此外，信息技術與傳統(tǒng)產業(yè)的融合融匯對不同人群的影響也有很大差別，“數字鴻溝”在不同國家、不同社會階層、不同代際中存在，信息技術發(fā)達國家的年輕群體作為“網絡原住民”能夠快速掌握網絡發(fā)展帶來的便利，而技術發(fā)展相對滯后國家以及社會中的中老年群體則容易被淘汰。
非國家行為體影響全球治理體系變革
隨著世界百年未有之大變局的深入演進，全球性挑戰(zhàn)呈現出全方位全領域特征，這也使以主權國家為參與主體的現行治理體系難以有效回應復雜多變的全球性挑戰(zhàn)。如果把政府間國際組織視作國家權力的國際延伸，那么非國家行為體在全球治理中的作用，則體現出對國家權力的補充。
在全球治理中，治理權力不僅在國家間轉移，也呈現從國家向非國家行為體流散的趨向。據有關數據顯示，2021年國際組織總計74250個，其中政府間國際組織7825個（10.54%），非政府間國際組織66425個（89.46%）。非國家行為體憑借其靈活的組織結構、廣泛的國際網絡和超越國家主權的特性，填補了傳統(tǒng)政府間組織難以覆蓋的治理空白?？鐕驹谌蚬?、技術標準和生態(tài)環(huán)境保護中的深度參與，使其在某些領域具有巨大的影響力；非政府組織通過在氣候變化等全球議題上的積極倡導，推動國際社會對相關問題的關注與合作，通過參與國際談判、推廣綠色技術和推動碳排放標準的制定，積極推動全球環(huán)保議程的落實?？鐕竞头钦g國際組織數量眾多、機制靈活，憑借其靈活性和廣泛的資源動員能力，能夠在突發(fā)危機、全球議題和多邊合作中快速反應，并與國家及國際組織形成互補。這種政府間組織與非國家行為體之間的合作機制，為應對復雜的全球性問題提供了新的路徑。
與此同時，跨國公司、非政府組織本身也是全球治理的對象，追求利潤的跨國公司尤其如此。在新一輪科技革命的影響下，一些高技術跨國公司在全球范圍內獲得了豐厚的利潤和巨大的影響力，跨國公司與國家間的關系進一步復雜化。隨著經濟全球化的深入演進和技術進步，這些非國家行為體在全球治理中的地位將繼續(xù)提升，對未來全球治理產生了不可忽視的影響。協(xié)調國家行為體和非國家行為體在推進全球治理進程中的作用，也將是一個長期課題。
為完善全球治理貢獻中國智慧和力量
中國在全領域、全方位地融入經濟全球化的進程中，不僅推動了自身的現代化發(fā)展，也成為了全球治理體系變革的積極參與者。中國改革開放的成功實踐和在推動共同富裕、促進可持續(xù)發(fā)展、氣候治理等問題上的成功經驗，為全球治理改革提供了重要借鑒。面對國家間合作意愿不足、逆全球化思潮等問題，作為負責任的全球大國，中國創(chuàng)造性地提出了一系列合作倡議和治理方案。
一是以高水平對外開放為經濟全球化注入內生動力。中國堅持全方位制度型開放，以共建“一帶一路”為實踐平臺，不斷推動區(qū)域一體化、經濟全球化發(fā)展，為全球貿易提供穩(wěn)定增長預期。截至2023年10月，中國與共建“一帶一路”國家進出口總額累計19.1萬億美元，年均增長6.4%。中國與共建“一帶一路”國家雙向投資累計超過3800億美元，其中，中國對外直接投資超過2400億美元。同時，共建“一帶一路”以合作項目為紐帶，形成了全方位、多領域互聯互通的伙伴關系，為共建國家?guī)砬袑嵃l(fā)展利益。目前，我國已與150多個國家、30多個國際組織簽署了230多份共建“一帶一路”合作文件。與共建國家合作建設了一批境外經貿合作區(qū)，截至2023年末累計投資近730億美元，為當地創(chuàng)造53萬個就業(yè)崗位。世界銀行預測，到2030年，共建“一帶一路”相關投資有望使共建國家760余萬人擺脫極端貧困、3200余萬人擺脫中度貧困。
二是以三大全球倡議凝聚共識塑造全球合作方向。全球發(fā)展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議從共同發(fā)展、共享安全、共話文明的角度，為當前國際合作同質性規(guī)范缺失、共識不足提供解決方案。全球發(fā)展倡議堅持普惠包容原則，從人民主體的角度倡議各國共同應對發(fā)展不均衡。作為負責任的大國與世界上最大的發(fā)展中國家，中國創(chuàng)設總額為40億美元的“全球發(fā)展和南南合作基金”，助力“全球南方”共同發(fā)展。全球安全倡議堅持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，重視各國合理安全關切，反對“冷戰(zhàn)思維”意識形態(tài)對抗。在國際安全合作領域，中國通過香山論壇、上合組織防長會等多邊外事軍事溝通機制，推動國際軍事合作談判，拓展理性聲音；在烏克蘭危機、巴以沖突等問題上，秉持客觀公正立場，勸和促談。全球文明倡議倡導尊重世界文明多樣性，弘揚全人類共同價值，在承認文明多元化、尊重多樣性的基礎上推進國際規(guī)范的包容性發(fā)展。
三是以共商共建共享為原則參與和引領全球治理體系變革。中國從“全球南方”國家的普遍需求和未來導向出發(fā)，與廣大發(fā)展中國家一道改革既有治理制度、規(guī)則，推動全球治理向公平正義、普惠包容的方向發(fā)展。中國主張維護以聯合國為核心的國際體系，以國際法為基礎的國際秩序，以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則；推進國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織改革；在相互尊重、平等互利基礎上，加強國家間的對話合作，完善新疆域、新領域的治理。中國積極參與上海合作組織、區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定等以促進地區(qū)合作和共同發(fā)展為目的的地區(qū)性合作組織。在新領域，以數字治理為例，中國推動成立世界互聯網大會國際組織，發(fā)起《全球數據安全倡議》制定全球數字治理規(guī)則，積極申請加入《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），推動廣泛領域的國際合作。2022年3月，中國正式發(fā)布《關于加強科技倫理治理的指導意見》，對科技倫理治理體制、治理的制度性保障、審查與監(jiān)管等方面作出明確界定與要求，為健全全球科技倫理治理體系繪制了制度保障的路線圖。這些都體現出中國作為全球負責任大國的積極作用。
當前，世界百年未有之大變局加速演進。積極參與全球治理，推動全球治理體系變革是當代大國成長的必由之路，也是全球性大國的必然擔當。無論國際形勢如何變化，未來中國都將繼續(xù)承擔自身的歷史責任，以構建人類命運共同體為目標，以推動共商共建共享的全球治理為實現路徑，以推動構建新型國際關系為基本支撐，以高質量共建“一帶一路”為實踐平臺，團結廣大“全球南方”國家，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化，為推動完善全球治理貢獻中國智慧和力量。
