“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”系列專(zhuān)家解讀之十九
作者：中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任 李蕊
4月16日出版的第8期《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書(shū)記重要文章《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》。文章指出，我們積極發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘等福利事業(yè)，人民群眾不分城鄉(xiāng)、地域、性別、職業(yè)，在面對(duì)年老、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、貧困等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都有了相應(yīng)制度保障。文章強(qiáng)調(diào)，要“健全老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系”。
近年來(lái)，中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題持續(xù)關(guān)注。2022年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)”“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”“提升縣級(jí)敬老院失能照護(hù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵(lì)在有條件的村莊開(kāi)展日間照料、老年食堂等服務(wù)”。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村60周歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.81%，比城鎮(zhèn)60周歲及以上老年人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎馗?.99%。未來(lái)還將衍生累積效應(yīng)。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題已成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素，關(guān)涉民生福祉增進(jìn)和共同富裕實(shí)現(xiàn)，必須納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃。
依托社區(qū)協(xié)同多元力量推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。”2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，“加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。目前恰逢中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的良好機(jī)遇。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的破解絕不是孤立的，必須從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕一體化考量，賦予農(nóng)村居民更多的養(yǎng)老選擇權(quán)，進(jìn)而探索構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義新型農(nóng)村養(yǎng)老體系，以期能夠?yàn)槿蛉丝诶淆g化的應(yīng)對(duì)，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的求解，貢獻(xiàn)中國(guó)方案和智慧。
農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區(qū)內(nèi)多元化力量所形成的嵌入式養(yǎng)老模式。它有效整合了家庭和社會(huì)的養(yǎng)老功能，聚合社區(qū)力量，具有養(yǎng)老“離家不離村”的優(yōu)勢(shì)。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)”。為落實(shí)“十四五”規(guī)劃綱要提出的“整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的要求，建議應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，依托農(nóng)村內(nèi)生村治組織，嵌入外部社會(huì)組織，整合城鄉(xiāng)資源，協(xié)同政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時(shí)應(yīng)用新興信息技術(shù)，培育創(chuàng)新智慧養(yǎng)老，合力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。
充分發(fā)揮政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用
推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)一環(huán)，也是補(bǔ)齊民生短板，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的核心要?jiǎng)?wù)。本著農(nóng)村與城市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的總基調(diào)，要充分發(fā)揮政府在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。
首先，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃，做好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。要突出規(guī)劃的前瞻性與務(wù)實(shí)性，構(gòu)建覆蓋國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的上下銜接的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系。
其次，要給予農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)傾斜性的政策和制度支持。以需求為導(dǎo)向，適度降低農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入門(mén)檻。通過(guò)土地、稅收、財(cái)政、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠扶持政策措施，引導(dǎo)支持各類(lèi)主體積極參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。大力培育老年協(xié)會(huì)等農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)社會(huì)組織，強(qiáng)化農(nóng)村老年人社會(huì)支持體系建設(shè)。盤(pán)活閑置農(nóng)宅，鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共財(cái)政的長(zhǎng)效性投入機(jī)制、預(yù)算動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，逐步提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼水平和質(zhì)量。
再次，要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理。規(guī)范養(yǎng)老市場(chǎng)秩序，堅(jiān)守養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和安全紅線，切實(shí)消除各類(lèi)質(zhì)量和安全隱患。需要健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，有序推進(jìn)等級(jí)劃分與評(píng)定、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全等養(yǎng)老服務(wù)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域跨部門(mén)協(xié)同綜合監(jiān)管機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制和社會(huì)信用體系建設(shè)。
最后，著眼于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共性和公益性，政府應(yīng)發(fā)揮好兜底保障作用。不僅要健全農(nóng)村普惠性、保障性養(yǎng)老工程，兜底保障經(jīng)濟(jì)困難、失能、半失能、高齡老人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性，也要對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性、適當(dāng)性承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，確保養(yǎng)老服務(wù)不中斷。
整合城鄉(xiāng)要素資源，形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老合力
要強(qiáng)化資源優(yōu)化整合，健全農(nóng)村社區(qū)及村治組織與外部社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者、慈善組織、城市社區(qū)養(yǎng)老組織等主體的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。
第一，發(fā)揮村兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有機(jī)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。一方面，把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展列入村兩委工作的考核內(nèi)容和鄉(xiāng)村振興評(píng)估指標(biāo)體系。另一方面，引導(dǎo)鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適度預(yù)留一定的集體股，專(zhuān)項(xiàng)用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，服務(wù)集體成員，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。
第二，嵌入外部社會(huì)組織，整合引進(jìn)城市資源，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。首先，依托專(zhuān)業(yè)社工組織和社會(huì)工作者，建立社區(qū)嵌入型的小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，就近為老人提供專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等一站式的服務(wù)，并將其作為整合社會(huì)資源的樞紐。其次，有條件的地區(qū)可以探索開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老共建活動(dòng)。推動(dòng)城市養(yǎng)老服務(wù)資源和社會(huì)工作資源向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。再次，重視發(fā)揮第三次分配作用，創(chuàng)新慈善機(jī)制，引入慈善力量，有序開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老公益項(xiàng)目。最后，以鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為抓手，著力孵化農(nóng)村內(nèi)生力量，大力培育老年協(xié)會(huì)等農(nóng)村為老服務(wù)的社會(huì)組織。
第三，多措并舉盤(pán)活農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)部養(yǎng)老資源，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)生動(dòng)力。整合村內(nèi)閑置農(nóng)宅和集體建設(shè)用地等資源，完備社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所和設(shè)施。利用村內(nèi)留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)人員等人力資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨員和志愿者的引領(lǐng)作用，依托“時(shí)間銀行”“愛(ài)心超市”等多種創(chuàng)新手段，通過(guò)規(guī)范化培訓(xùn)，使其參與社區(qū)養(yǎng)老互助服務(wù)。統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的融合延伸。
借力新興信息技術(shù)，智慧賦能農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老
我國(guó)農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老需要在借鑒城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考量農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特點(diǎn)的本土化智慧養(yǎng)老模式和產(chǎn)品，為老年人提供多方位的個(gè)性化和精細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)。
第一，農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及準(zhǔn)入機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等諸多方面，需要預(yù)先對(duì)相關(guān)制度予以頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)著手建立規(guī)范的農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。智慧養(yǎng)老實(shí)施中會(huì)涉及老年人權(quán)益保護(hù)、法定監(jiān)護(hù)人授權(quán)及權(quán)利讓渡，相關(guān)主體責(zé)任劃分等諸多問(wèn)題，也需要予以明確。
第二，建立數(shù)據(jù)整合信息共享機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老的實(shí)施，離不開(kāi)對(duì)于分散數(shù)據(jù)資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門(mén)建立涵蓋各參與主體基本信息的收集和整合、動(dòng)態(tài)信息的監(jiān)測(cè)和處理、綜合信息的利用與反饋等機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)有效采集、傳輸、存儲(chǔ)、管理、監(jiān)控和統(tǒng)計(jì)分析，優(yōu)化農(nóng)村智慧養(yǎng)老方案，精準(zhǔn)匹配對(duì)接城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。
第三，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，尤其是智慧養(yǎng)老信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升無(wú)線網(wǎng)絡(luò)的使用率和普及率，開(kāi)發(fā)符合農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際的智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及技術(shù)。完善多層次的農(nóng)村智慧養(yǎng)老財(cái)稅、金融支持體系。強(qiáng)化對(duì)于農(nóng)村社區(qū)相關(guān)人員的培訓(xùn)，尤其要著力提升農(nóng)村老年人對(duì)科技和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的認(rèn)知和接受能力，幫助其跨越“銀色數(shù)字鴻溝”。
“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”系列專(zhuān)家解讀
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